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美国职业教育的立法及其特色

2001-08-23　　　　

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　　一、立法史

　　美国职业教育的立法史就是一部发展史，因此，阐述立法必然与发展史相结合。

　　美国职业教育源于传统的学徒制，人们世世代代通过继承关系由父母将职业技艺传授给予女，或通过合同制，工匠指导的学徒系统，由师傅将职业技能传授给徒弟。

　　19世纪上半叶，美国西部开发，大工业生产出现，北方经济发展出现高涨的势头，然而职业教育却很不发达。为此，一些社会有识之士呼吁科学技术及职业教育的重要性，并先后建立一些农业学校、机工学校和专科学校，发起了“机工学校运动”。但直到1862年，全国开设工、农、商职业技术课程的学校才仅6所，这与经济发展很不相称。

　　1．《莫利尔法》：联邦政府干预的开端

　　19世纪后期，产业革命大大促进了工业的发展。1861年开始的南北战争，大大解放了劳动力，从而对职业教育的发展提出了迫切的要求。但因许多州财力不足，无法推进，非联邦政府干预不可。顺应这种形势，1862年，《莫利尔法》（MorriI Act）出台。该法案规定联邦政府通过土地奖励的办法，为各州提供资金，开办“赠地学院”，发展农艺和机械工艺技术教育。《莫利尔法》及其后的一系列补充法案的通过，导致了68所“赠地学院”的建立，开始了联邦政府资助职业教育的历史。到1916年，“赠地学院”。在校生数发展到13．5万人，10年后又增到40万人。联邦政府的干预使美国摆脱了纯古典的教育模式。赠地学院的成功推动了教育的应用观点的传播，形成了一种气候，使职业技能教学在公立中等教育学校中被接受，为职业教育系统的形成奠定了基础。

　　2．《史密斯----休斯法》：职业教育系统的形成

　　20世纪初，美国由农业社会向世界领导地位的工业国进化，与此同时，大量来自贫穷国家和未受教育人口的移民增加。公众日益强烈要求改变公立教育系统中的农艺教育与手工训练，以便将这些移民吸收进入劳动市场。到1910年，29个州已经在其公立教育系统中增加了若干形式的职业训练，但尚无正规的系统资助和实施职业教育。一些雇主和教育改革家批评联邦政府对传统学术科目的支持仅服务于少数能升大学的青年，主张联邦政府有义务在中学对那些要选择就业的学生进行职业训练。由商业、劳动和教育领袖组成的联合组织“国家工业教育促进协会（NSPIE）、美国商会（U．S．Chamber of Commerce）、美国劳动联盟和1895年成立的全国制造商协会（NAM），是最早支持发展职业教育的团体。

　　1914年，国家援助职业教育委员会（CNAVE）向国会提出了一篇详尽的报告，论证：

　　1）美国必须发展不同种类和不同等级的职业教育，当前最急迫的是需要为那些大多数人可以找到就业机会的最普遍的职业领域，即工业、农业和手工艺。

　　2）美国的每个地区均迫切需要发展职业教育。

　　3）发展职业教育是国家的一项明智的商业投资。

　　4）发展职业教育对社会和教育同等重要。

　　5）各州、各阶层一致确认发展职业教育对民族未来的福利绝对必要。

　　6）各州需要国家资助，才能发展职业教育。

　　国会通过长达6年的考虑和准备，最后同意了上述报告，于1917年通过了《史密斯--休斯法》（Smith-Hughes Act），报告内容几乎全部被纳入该法之中。

　　《史密斯--休斯法》规定联邦拨款在中学建立职业教育课程，标志着职业教育体系开始形成。

　　3．《乔治--里德法》等：职业教育逐步增长

　　《史密斯--休斯法》通过后，美国职业教育稳步发展，1917到1921年，接受联邦资助的职业学校的入学人数由164186人增加到323028人。参加联邦资助的师资培训课程的人数由1918年的6589人增加到13358人。《史密斯--休斯法》之后又相继通过了《乔治--里德法》等数项法案，到1939年，参加职业教育计划的人数达到200万人。1946年的《乔治--巴登法》使拨款继续上升到2900万美元，大大促进了职业教育的发展。二战期间（1941～1945）为军事工业的发展，《国防职业教育法》出台，联邦增加了专款用于发展军事工业的职业教育。二战结束后，美国军队人数从1200万减至150万，大批军人需要就业及就业训练。为此，美国又通过了《大兵权利法》，由联邦政府贷款，安置退伍军人，共资助200万退伍军人上了大学。该法案颁布后的七年内，780万退伍军人得到了某种形式的中等以上教育，使联邦资助中等以上教育达到了一个高峰。美国社区学院因此得到迅速发展，至1961年达678所。

　　4．《职业教育法》：职业教育的变革和深入发展

　　1961年肯尼迪就任总统后，立即要求卫生、教育和福利部长任命一个职业教育顾问委员会，对职业教育的现状进行调查和评估。经过一年多的努力，该委员会确认传统的职业教育主要有两个失败之处：其一，缺乏对劳动市场需求变化的敏感反映；其二，缺乏对各种不同的人的需要的敏感反映。该委员会的报告促进了职业教育立法的进一步发展和观念及政策的变革。

　　1963年国会通过了《职业教育法》（VocationaI Education Act）。该法案及其子法案把重点从职业分类转到服务对象，其新的同标是维持、扩展和改进职业教育，使所有社区，所有年龄的公民都有平等的机会接受高质量的训练和再训练，这种训练与劳动市场的就业机会和学生需要、兴趣和能力紧密联系，更具实用性。同时制定专门条款适应那些一般教育中在学术、社会经济或其他方面具有成功障碍的各种特殊人口的需要。该法还要求总拨款至少1／3必须用于中等以上职业教育及设备。也要求建设地区职业训练中心，进行教师培训，改善服务，进行研究与开发，国家建立了职业教育咨询委员会（NACVF），以便报告此法之下职业教育的进展情况，从而确定投入的价值。联邦拨款由1964年的6000万美元增至1967年的2．25亿美元。1963年的《职业教育法》体现了职业教育观念及管理中的社会政策的改变及为实施这种改变联邦投资的显著增加。

　　五年后，国会又通过了《1968职业教育修正案》，进一步扩大了职业教育的投入，开办了多种试验科目，为更多的人提供接受职业教育的机会。重新定义了职业教育，使之包括了所有职业及学士以下水平的职业准备。同时，各州建立了咨询委员会，为州有关部门提供五年计划咨询。

　　八年后，国会又通过了《1976年职业教育修正案》。该法案在职邦政策的目标上并无明显变化，但着重强调了实施联邦目标的方法。新强调的核心是“扩充和完善”。该法案以立法的形式提出了包括职业教育规划、评价、统计及数据说明性等一套完整的要求，主要包括：建立统计数据系统、建立国家教育统计中心、发展职业教育规划、开展职业教育评价与研究等。法案强调“机会与平等”、“计划改进”、“服务特殊人口”、确保教育与劳动市场相关性。

　　由于以上法律的效力和指引，美国为发展职业教育，在70年代末和80年代作了大量的工作，取得了很大的成就。

　　1）据资料统计，1978／1979学年，美国提供职业教育的各类学校达27753所，接受职业教育的人数总计达1956万人。

　　2）雇主的参与。早在1914年，雇主参与职业教育就已开始，主要是指导专业的设置及在合作教育（Cooperative education）中为学生安排部分时间的工作实习。进入80年代后，这一形式成为国家改进职业教育质量的重要方法之一。雇主参与的一种形式是作为顾问委员会成员参与学生录取、指导、公关、咨询、教师选聘及评价活动。通过咨询，顾问委员会成员可以对职业教育计划的进行施加重要的影响，提出了许多好的建议。1983年，国家教育优异委员会（NCEE）提出了“危机中的民族”的报告，发动一场教育改革运动，其特点是：对教育质量，特别是中学和信息社会所需的处理信息的能力与计算技能教学的质量提出了警告。要求社区和学校要大力支持和开展上述技能的教育和改进教学质量。雇主们首先给予支持和响应，表现出80年代以来雇主参与的兴趣在于提高学生信息处理和计算的能力。另外，雇主的另一兴趣是改变毕业生技能和他们的企业所需的技能不一致的状况。为此支持对学校的课程结构进行彻底改革。

　　合作教育（Cooperational Education）是雇主参与的又一种形式。合作教育是由雇主为学生安排部分时间的实习，让学生作为实际的雇员以补充学生的在校学习，通常是学生半天在校学习，半天在企业工作。在合作教育中，雇主支付工资并对学生的表现进行评价。合作教育提供学生比课堂教学更好的实际的职业准备，学生的技能可得到市场的检验，学生可以了解雇主对雇员技能、工作表现等实际的要求。

　　捐赠设备给学校也是雇主参与的一种形式，但所捐赠的设备的价值在国家教育经费中仅占非常小的比例。

　　3）生计教育与生计发展。生计教育（career education）是美国普通中等教育的一次改革试验，是马兰（Sidney Marland）在60年代初开始，并于1971年在他提任美国教育，总署署长时向全国推广的一种教育模式。他称：生计教育是一种观点和概念，它包括三个方面：第一，生计教育是为所有学生开设的课程的一部分，而不是仅为某些学生；第二，它贯穿在学生在校的整个期间，从一年级到高年级，从小学到研究生；第三，每个学生在高校时都应具有开始为自己及其家庭谋生所需的技能，即使他未能中学毕业而离校。

　　1972年，尼克松总统在国情咨文中宣称，生计教育是由政府创办的一个最有前途的教育事业。美国联邦教育，总署在推广生计教育的《指导手册》中宣称：

　　“所谓生计教育，就是把劳动所体现的各种社会价值统一于个人的人格价值的结构之中，使劳动成为人人享有的、富有意义的，并且能够从中得到满足。公共教育和地区、社会全体成员努力的目的，就是要帮助每个人在生活中实现这些社会价值”。生计教育的总目标是：

　　增加学校与社会的相关性

　　使学校课程与个人社会功能的需要相联系扩展教育过程的概念至就业和社区领域加学生知识、技能和品德，使其能适应日益加快的社会变化。

　　消除普通及学术教育和职业教育之间的任何歧视的现象。

　　马兰的生计教育，在美国政府的支持下，一时间在全国形成了热潮。联邦教育总署1971年拨款900万美元，资助各州进行“生计教育”实验；1973年又拨款1.68亿美元推广“生计教育”实验；1974年国会颂布了《生计教育法》,规定生计教育作为全国的重点项目。当时已有9个州通过了实施“生计教育”的法案，有42个州已采取措施推行“生计教育”，有24％的学区开办了“生计教育”的在职培训。1977年美国国会众议院还专门通过了一个“生计教育五年计划”，并拨款4亿美元支持其实施。

　　70年代，为“生计教育”的实施，大量的美元被投入，新的课程被设置，教科书被出版，大量的项目被进行，所有的州及大部分地区教育部门都有专人负责推行“生计教育”计划，将有关职业的内容灌输到传统学术科目中去。

　　尽管美国各界对“生计教育”褒贬不一，但它表明职业教育在普通教育中地位的提高是毫无疑义的。

　　生计发展的主要任务是促进由教育到职业的转移。学生一旦最后完成学业，则必须要寻找自己的职业，选择职业要经历一个匹配过程。

　　1909年帕森（Frank Parsons）发表了《职业选择》（Shootsingvocation）一书，创立了“职业指导”的新领域，它是生计发展的重要内容。80年代，美国一方面发展职业指导的理论研究，另一方面发展各类中等以上教育，促进生计发展过程。JAG计划（Joba for Americas Graduates）就是帮助由教育到职业的转移的一项措施。JAG由一个职业专家指导30～50名学生，在个人问题方面给予帮助，安排指导学生解决他们的技能不足及安排他们从事卫生和社会服务。该计划于1979年在特拉华州开始执行。1989／1990学年，会员发展到17个州和300所中学，涉及的学生数共23000人。

　　5．《职业训练协作法》：政府资助职业训练

　　1982年联邦通过了《职业训练协作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），规定政府资助职业训练，其目的是帮助具有特殊就业障碍的人和提高劳动力水平、促进经济发展。前者完全由联邦政府资助；后者主要由州政府资助。JTPA资助项目包括：对经济低下的青年和成人的训练（条款：ⅡA）；夏季青年就业训练项目（条款ⅡB）；对不能返回原工作岗位的下岗工人的就业训练（条款Ⅲ）等。1989年7月至1990年6月，76.46万人接受了条款ⅡA的训练，10．06万人接受了条款Ⅲ的训练。br>政府资助的成人初、中级职业教育是较为广泛的，对象是缺乏技能的成人。

　　由联邦和州政府提供资金给地方的“教育区”（School distticts），为本地区大多数人口提供某些课程。学生的入、出均为开放式。参加的学生首先要进行预测验，并安排一个为其技能不足而设计的学习计划。如果学生的技能达到中学毕业生的平均水平，就可参加“普通教育发展考试”（GencraIEducationaIDeveloprment Test）。如果通过，则可得到相当中学毕业的证书。1984年，约260万人登记接受初、中级职业教育，共得到12.7万个证书。

　　6．《伯金斯职业应用技术教育法》：面向世界新经济的挑战

　　新经济挑战源于经济竞争的全球化和信息技术的广泛采用。新经济追求质量、品种、顾客化、便利和时尚等新标准及高生产率目标。这些标准要求新型的生产组织称作“高效能组织”（high perfor mance organizations），为此，工人必须是高技能的。随着企业信息和效率的提高，职业结构发生了变化，服务性职业增多，而生产性职业减少。历史上，美国职业教育创立了由农业经济向大规模生产的工业经济演变的需求。现在，它必须重造自己，以一个具有更强适应性的职业教育系统响应工业后经济（post-industrial economy）的变化需求。1990年国会通过《伯金斯职业应用技术教育法》（CarID，Perkins and Applied Vocational Tech no1ogy Education Act），提出了新的发展重点为：

　　学术与职业教育的集成、技术准备（Tech-prep）项目、建立按经济不同发达程度实行资助的新模式等。

　　二、英国职业教育立法的特色

　　综观上述立法史，美国职业教育的立法具有五大特色：

　　1.立法的阶段性

　　美国职业教育的立法并不谋求一次立法解决大多的问题，而是针对上一阶段存在的问题和经验及下一阶段的发展目标，进行下一阶段的立法，或是根据某阶段职业教育发展的新问题对该阶段的立法进行修正，立若干修正案。这种阶段性使立法具有明显的针对性和可行性。

　　2．立法的可操作性

　　美国职业教育的各个法案，不仅包含指导性的原则规定，而且包含具体实施的详尽条款，包括要解决的问题，要达到的目标，需采取的措施。这种条款的详尽性使立法具有明显的可操作性，其实施必然更具有效性。

　　3．立法的科学性

　　美国职业教育的各次立法都是建立在高层次科学研究成果的基础之上，立法前，通常指令一个国家级的智囊团对国内外职业教育发展状况进行较长时间的研究，取得大量的数据，通过统计分析，得出相应的结论。然后向国会递交一份详尽的报告，国会根据此报告，讨论通过立法。使立法建立在科学研究基础之上，更具科学性。

　　4．立法的先行性

　　美国职业教育发展，总是先有法律，后见行动，可谓“兵马未动，法律先行”。这就保证职业教育的发展有法可依、有章可循，避免行动的盲目性，少走弯路，少花“学费”，减少不必要的损失。这也是美国高度法制社会的具体体现。

　　5．立法以政府财力为后盾

　　美国职业教育的每次立法必有政府的一次资金投入，政府的资金投入是职业教育发展的起动器。职业教育是面向全人口的普及性教育，其对象包括不同种族、不同民族、不同年龄、不同政治经济地位、不同教育层次、不同文化素质的全体公民。这样一种普及性教育没有政府的资金投入仅靠社会的力量是难以保证的。

　　美国各级政府的作法表明，向职业教育投入资金是必要的、值得的。

　　当前，我国正在贯彻《职业教育法》。它是我国职业教育的根本大法，是职业教育大发展的象征和保证。但是，不能指望一个根本大法解决我国职业教育的所有问题。我们应该借鉴美国职业教育立法的经验，在《职业教育法》的指导下，不断发展我国职业教育的立法，充分发展法律的效力，以法治教，把我国职业教育不断推向前进。

　　（天津崔正昀）

　　


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