山东省滨州市教育局局长　王乃信

　　2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出农村义务教育实行“以县为主”的管理体制。几年来，在各级党委、政府和教育行政部门的共同努力下，“以县为主”管理工作取得显著成效，全国绝大多数县已将农村中小学教职工工资和人事管理权上收到县，教师工资拖欠和中小学生均公用经费不足的状况得到有效改变。但是，这项工作的落实仍然存在一些不容忽视的问题。

　　一、“以县为主”管理体制落实中存在的问题

　　1.财政体制的调整没有到位。作为农村义务教育“以县为主”管理体制的核心内容，调整财政体制，将农村中小学教师工资列入县级财政预算，将生均公用经费列入县级或县乡两级财政预算，在相当数量的县并没有得到落实。普遍存在的情况是，将农村义务教育“以县为主”的管理体制进行了“变通”，只是将县域内各乡镇中小学教师工资从乡镇财政集中到县财政统一发放。尽管当乡镇财政不能保证教师工资发放时，县级财政能够给予一定的支持，教师工资的保障能力有所加强，但县域内教师工资仍然存在着城乡差别，甚至乡镇和乡镇之间也还存在一些差别。山东省2004年度教育工作综合督导评估情况公报显示，截至2005年1月，全省139个县(市、区)还有95个县(市、区)未将农村中小学教师工资纳入县本级财政预算；有81个县(市、区)县域内教师工资标准不统一；多数县(市、区)未将中小学公用经费纳入财政预算。滨州市7县区目前只有1个县调整了财政体制，将农村中小学教师工资和生均公用经费列入了县级财政预算。

　　2.教育人事管理权上收不完全、不彻底。由于财政体制没有调整，教师的工资和公用经费仍旧由乡镇财政提供，教师队伍和教育干部的管理权也不可能真正实现由县级教育行政部门管理。在这些地方，教师的调配不够顺畅，教师县域内的有序流动受到乡镇政府的严重制约；教师的“准入”制度执行不好，乡镇随意聘任不合格教师的现象依然存在；有的乡镇为了节省教师工资财政性开支，学校严重缺编，教师的工作量很大，年老体弱的教师仍在“超期服役”，也有的乡镇宁可聘任代课教师也不吸纳合格的师范类大学毕业生；有的学校教育干部的提拔和交流受到乡镇政府的严重干预。这些都是与农村义务教育“以县为主”管理体制相违背的。

　　3.农村义务教育投入不足没有根本性改变。主要表现在三个方面：第一，农村中小学生均公用经费严重不足，学校主要靠收取学生的杂费运转。从2003年度山东省对各市的教育督导情况看，抽查的67个乡镇中，初中和小学预算内生均公用经费为零的乡镇各有26个，各占38.8%。而且有公用经费的乡镇中，生均公用经费能够达到省定标准要求的乡镇小学只占11.9%，初中仅占17.9%。第二，农村中小学危房改造资金缺口大。山东省教育厅公布的《2005年农村中小学危房改造市县级财政投入计划表》显示，今年市县两级财政安排资金占危房改造所需资金比例最高的达到42.19%，最低的11.29%，滨州市为12.69%。今年滨州市计划投入危改资金5830万元，目前各级财政列入预算和争取上级资金共1608万元，占27.5%。第三，教师工资县域间差别较大。山东省2003年度教育工作综合督导评估报告显示，农村中小学教师人均月工资最高的市达到1682元，最低的市为516元，最低的县还不到400元。全省有82个县教师工资发放标准不一，有45个县的农村中小学教师工资水平达不到国家必保标准，严重影响了农村中小学教师的工作积极性和教师队伍的稳定。

　　二、“以县为主”管理体制未全面落实的原因分析

　　1.县级政府财力不足是主要原因。由于目前实行的分税制财政体制，财力越来越向上一级财政集中，县级财力越来越薄弱，但县级政府承担的教育事权反而有所加强。2000年，县级财政收入占全国总收入的22%，但承担着87%的义务教育投入。目前，我国尚没有建立起强有力的中央、省、市财政转移支付制度，再加上部分县的党政领导对农村义务教育“以县为主”管理体制认识不足、不全面，担心由于县级财力不足，教师工资按照统一标准发放的目标不能实现，由事前乡镇政府发放工资的“一个个小困难”变成由县级政府发放工资的“一个大窟窿”。因此缺乏调整财政体制的主动性和积极性。

　　2.省市两级政府没有跟上有效的督导抓落实。对于农村义务教育“以县为主”的管理体制，党中央、国务院高度重视。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年4月，国务院办公厅又发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。之后，各省(市、自治区)层层召开会议、下发文件予以贯彻。但时至今日，竟然相当数量的县没有能够全面落实，其中一个很重要的原因是省市两级政府没有跟上有效的检查督导抓落实，也没有哪个省市将域内所辖各县落实“以县为主”管理体制列出一个时间表，限期完成。从某种意义上讲，这是政府工作政令不通、作风飘浮、不求真务实的表现。

　　3.政府对教育的投入欠账太多。1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。”而事实上我国2001年、2002年、2003年这个比例分别仅为3.19%、3.41%、3.28%，不仅低于世界发达国家5%至6%的水平，也低于发展中国家4.4%的平均水平。我们滨州市2004年实现国内生产总值519.45亿元，财政性教育经费投入7.89亿元，财政性教育经费占国内生产总值的比例仅为1.52%。政府投入的整体水平不高和经济发展的严重不平衡，是导致农村中小学投入不足的重要原因。

　　三、完善“以县为主”管理体制的几点思考

　　1.切实调整县域财政体制，达到教育事权、人权、财权的统一。作为党中央、国务院的一项重大决策，“以县为主”的管理体制对于保障农村中小学教师工资发放和学校的正常运转，促进义务教育的均衡发展具有重大而深远的影响，具有里程碑式的意义。因此各级党委、政府务必高度重视，统一思想，下决心把这一重大决策落实好，将农村中小学教师工资列入县级财政预算，实现县域教师同工同酬，而不只是统一发放；按照省规定的标准，将农村中小学生均公用经费列入县级或县乡两级财政预算；把农村中小学危房改造、教育信息化建设、“两免一补”资金等都列入县级财政预算，使农村中小学的建设和发展，有一个稳定可靠的经费来源。财政体制调整后，农村中小学教师的人事管理权上收到县即可水到渠成。对于调整财政体制，各省市要加强调查研究，列出时间表，限期达标。

　　2.建立合理的农村义务教育经费分担机制。第一，明确县级政府在义务教育经费分担上的重要职责。可由省级人民政府逐县核实财力，提出财政支出用于农村义务教育的最低比例，让县级政府在财力许可的范围内承担起能够承担的部分。第二，县级财力不足的，按照分项承担的原则，由中央、省、市级政府给予足够的转移支付。第三，明确乡镇和村队在发展义务教育方面的责任。

　　3.加大政府对农村义务教育的投入。增加投入就是要增加政府在义务教育公共经费的总额，这是完善农村义务教育“以县为主”体制，改变义务教育经费短缺状况最主要和最根本的途径。一是要提高国家财政性教育经费占GDP的比例，使之逐步达到4%的目标。二是要提高农村义务教育投入中财政性教育经费的比例，使农村中小学达到国家规定的最基本的办学标准。三是切实落实财政性教育经费的增长比例要高于当地财政经常性收入的增长比例的要求。还要注意在提高国家总体教育投入水平的同时，向农村特别是经济欠发达地区倾斜。

　　4.建议出台农村义务教育投入保障法，从法律的角度予以保证。长期以来，投入不足制约了农村义务教育的快速发展。从某种意义上讲，各级党委、政府特别是党政一把手对教育的重视程度决定着农村义务教育的投入水平，具有一定的弹性和随意性。如果不从法律的角度对农村义务教育经费予以保障，即使是体制再好，财力再充裕，农村义务教育投入不足的问题也不能得到很好的解决。