中国教育

　　【摘要】在建立了公共教育制度的国家里，政府为保证公民在一定程度上平等地接受最基本的教育，并保证基础教育的水准，而建立了教科书制度。本文对欧美、亚洲和大洋州三大地区主要国家有关教科书的编写、发行、认定（审定）与供应方面的制度进行了比较，并着重剖析了发达国家教科书制度的特点以及我国教科书制度存在的问题，对如何改进我国教科书的编写和出版制度、供应制度、审查和选用制度以提高教科书质量提出了建议。

　　当前，作为我国基础教育课程改革的一环，包含编、审、用等环节的中小学教科书制度也正在面临新的变革。为实现我国课程改革的目标，我国的教科书将进一步走向多样化和市场化。然而以什么样的措施和制度来保障教科书的多样化，并同时提高教科书的编写和出版质量，我国还没有足够的经验。在探索适应我国国情的教科书制度的过程中，比较研究世界各国的教科书制度将给我国带来有益的启示。

　　一、各国教科书制度简介有关教科书的编写、发行、认定（审定）与供应，许多国家都建立了完备的制度。教科书制度是伴随公共教育制度的建立而形成的，是公共教育制度的一部分。政府通过干预教科书的发行、审定或供应，以保证公民在一定程度上平等地接受最基本的教育，并保证基础教育的水准。

　　在建立了公共教育制度的国家里，学校使用的教科书一般都是由专门的部问或机构根据国家或权威教育机构制定的教学大纲（或课程标准）以及学术研究成果，有计划地进行编写、出版和发行。而且它主要以活字印刷物的形式呈现。比起其他教材，教科书在一定程度上具有公共性、统一性和权威性。

　　一个国家的教科书制度虽然受该国的政治体制、经济发展水平以及教育观念和文化传统等等的制约，同时，各国又在互相学习中不断完善自身的教科书制度，通过完善合理的教科书制度来促进公共教育的发展。1．教科书的编写、发行与认定（审定）

　　（1）欧洲和北美英国、德国、法国、瑞典、芬兰、挪威、美国和加拿大等国，教科书都由民间出版社组织编写和发行。德国和挪威，教科书须经过州教育部的审定后才能使用；法国由各县的教科书认定委员会发布认定合格的教科书目录，学校根据该目录选择教材。美国和加拿大的大多数州是由州教育委员会公布认定合格的教科书目录，发放给各学校。

　　在俄罗斯，全联邦必修学科的教科书是由联邦教育部发行，而民族特色和区域特色表现较强的教科书则由地方或共和国教育部门发行。有些学科可以由出版社编写，经联邦教育部审定后发行。

　　英国、瑞典和芬兰没有任何审定或认定制度，民间教科书出版社根据国家课程标准、研究机构的课程研究成果或中等教育毕业资格考试的要目来考虑教科书的编写。选择教科书的权利在学校校长和教师手中。在英国，学校校长经过与教师的协商之后决定教科书的使用。小学校长的决定权较大，中学教科书的选用主要尊重任课教师特别是学科主任的意见。

　　（2）亚洲除了日本是由戾间教科书出版社编写和发行教科书之外，中国、韩国、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚等亚洲国家，初等教育和中等教育的大部分教科书都由国家组织编写和发行，因此也不存在审定或认定问题。但是近年来，新加坡和马来西亚也出现了由地方政府、民间出版社组织编写和发行的教科书。新加坡的民间教科书主要限于社会、公民一道德和母语以外的学科。马来西亚的民间教科书主要限于道德、国语、数学、理科、社会以外的学科。泰国的后期中等教育除国语、国史、道德教育之外的学科都由民间发行。包括日本在内，所有亚洲国家的民间教科书都必须经过国家的审定才能使用。在日本，小学和初中（义务教育）的教科书由市、町、村教育委员会根据国家公布的审定合格教科书目录，并通过对本地区教育状况的调查，选定该地区统一使用的教科书。

　　（3）大洋洲澳大利亚的初等和中等教育的教科书都由民间发行，并由学校自由选用。新西兰的小学教科书既有国家发行的，也有民间发行的，中等教育的教科书则全部由民间发行。学校可以自由选用教科书；2．教科书的供应（1）欧洲和北美上述欧洲国家和北美，除俄罗斯外，其他国家至少在义务教育阶段，教科书全部向学生元偿出借。而且，除了法国和挪威，中等教育阶段后期（非义务教育阶段）采用教科书有偿制外，其他国家的教科书无偿借用制度大都延伸至后期中等教育。

　　在俄罗斯，苏联时代曾经建立过教科书无偿发放制度，但是由于政府允许民间出版社发行教科书，国家财政又发生困难，教科书的供应出现有偿化倾向。

　　（2）亚洲

　　亚洲各国的教科书供应制度差异很大。日本的九年义务教育阶段的教科书全部无偿发放给学生，韩国和印度尼西亚则向小学（义务教育）阶段儿童全部无偿发放教科书。包括中国在内，马来西亚和新加坡全部采用有偿供应制度。但是，马来西亚对于低收入家庭的子女则实施无偿借用制度。

　　中等教育阶段的教科书，上述国家大多采用有偿制。但是，马来西亚对于低收入家庭的子女，同初等教育阶段一样采用无偿借用制度。

　　在印度尼西亚，中等教育的教科书原则采用无偿借用制度，但是由于可借用的教科书并不充足，大多数家长只能自己掏钱购买。

　　（3）大洋洲

　　在澳大利亚，不论义务教育阶段与否，各级学校中既有采用教科书无偿借用制度的，也有采用有偿供应制度的。新西兰则在所有教育阶段（不管义务教育与否）采用教科书无偿借用制度。

　　二、发达国家教科书制度的特点

　　比较上述诸国的教科书制度，可以发现发达国家的教科书制度与我国相比存在三大不同：

　　第一，欧美、日本和大洋洲等国的教科书都由多家民间出版社组织编写和发行，而我国基础教育的教科书主要由国家或地方政府干预编写和出版，并且少数出版社垄断教科书编写和出版；第二，欧美、日本和大洋洲等国的教科书至少在义务教育阶段免费使用，而我国的教科书全部是有偿使用。

　　第三，在欧美、日本和大洋洲等国，教科书的编写、认定（审定）和选用工作互相分离，并有严格的法规作保障，而我国的编、审、用工作至今还没有真正完全分离，相应的法规也没有建立。

　　1．关于教科书编写与发行制度的特点在欧美、日本和大洋州国家，都存在众多专门出版教科书的民间出版社，教科书基本上都由民间教育出版社编写和发行。同时，除了少数国家允许学校自由选用教科书外，大多数国家的教科书都需通过政府部门或权威机构的审定或认定，然后经过地方教育部门或学校的严格比较和挑选才能进入课堂。因此，教科书出版社面临激烈的竞争，存在着强烈的危机意识。民间教科书出版社只有通过密切关注教育发展的潮流，积极研究和学习教育研究的新成果，不断提高教科书的编写和制作水平，改变教科书的面貌，才能在激烈的竞争中拥有生存之地。在美国，教科书出版社为了使自己的教科书能被更广泛地使用，他们在编写教科书时尽可能研究和参考许多州制定的课程标准。

　　这种教科书的编写制度造就了一批专门编写、制作和出版教科书的高水准的出版企业。这些出版企业在长期的竞争中积累了丰富的教科书编写和出版经验，形成了独特的编写和出版体制，能汇集相关学科的专业研究人员、教师、美术设计者、作家和编辑等等，在人力和物力以及组织运作体制上逐渐形成编写和出版高质量教科书的雄厚实力和独特风格。

　　这种制度还促使教科书出版社在竞争的同时，又为提高教科书的质量而携手合作。如，英国约100家教科书出版社联合成立了"教育出版社协会"，通过举办教科书展览等等，来推进教科书质量的提高。日本则有70家教科书出版社，联合成立了财团法人教科书研究中心，并附设了一个收藏世界各国教科书和教科书研究成果的图书馆。该中心近年来对世界各地教科书进行了全面的调查和比较研究，发表了大量有关教科书的研究成果。所有加入该中心的民间教科书出版社都共享该中心的资料和研究成果。

　　可以说这种让更多的出版社自由编写和出版教科书、然后由权威机构或部门对其进行严格认定或审定、最后由地方教育部门或学校自由筛选的制度能够促使出版社为提高教科书的质量而竞争，促进教科书在内容和形式上的多样化和不断更新，同时还推动了教科书的理论研究。

　　2．关于教科书供应制度的特点义务教育阶段采用教科书元偿使用（包括元偿发放或元偿借用）制度是真正实现教育义务化、平等化的标志。这是各国公共教育制度所追求的理想。

　　教科书无偿使用制度不仅符合了义务教育的理想，而且有利于提高教科书的编写和出版质量。

　　在实行教科书元偿借用制度的美国，教科书大都编得非常厚重，内容写得丰富、详实，这显然需要很大成本。但由于教科书出借给学生，一本教科书可连续多年被不同学生使用，所以高成本的教科书既不给受教育者造成负担；也不给政府带来财政上的压力。反过来说，由于采用了无偿借用制度，教科书出版社就有可能以较高的投入来编写和制作高质量、大容量的教科书。

　　在实行教科书无偿发放制度的日本，教科书的费用由中央政府和地方政府共同承担（当然政府支付的费用主要来自于国民的税收）。在限定教科书的价格时，政府不必考虑受教育者的经济负担问题，而只要考虑政府的财政状况即可。同无偿出惜制度相比，无偿发放制度对政府来说是一个不小的经济负担。因此，在日本，教科书的规格受到政府的制约，不可能象美国教科书那样有庞大的容量和牢固的装订。

　　日本采用教科书无偿发放制度，与日本的文化教育传统有关。如同日本教科书研究中心在其研究报告中所分析的那样，按照日本的风俗，教科书不仅仅在学校而且也要在家里使用，教科书必然要往返于学校与家庭之间。所以，在日本，教科书必须人手一册，并实行轻量化和分册化，以便学生每天携带。如果采用无偿借用制度的话，学生就不能把教科书带回家，更不能在教科书上书写任何字，这样每个学生使用教科书的效率就有可能大大降低。

　　3．关于教科书认定（审定）与选用工作的特点

　　在上述发达国家，教科书的编写和选用是开放和自由的，而教科书的认定或审定则相当严格。实施认定或审定的机构或部门及个人不能参与教科书的编写或选用工作，他们根据权威性的课程标准和认定（审定）条例对教科书的质量进行严格鉴定。

　　在这些国家，教科书的选用主体是地方教育行政部门或学校校长和教师。如果是地方教育行政部门来选择适用于本地区的教科书，负责选择教科书的负责人必须为选择合适的教科书而进行调研，广泛征求教师的意见。

　　比如，日本的教科书由国家根据国家颁布的课程标准进行审定，申请审定的所有教科书及其审定意见都向社会公开。为满足国民对教科书的关心，文部省自1991年度起就在教科书审定完之后公开审定结果，以接受公众的监督。1999年，文部省在全国开设8个公开会场，除了陈列申请审定的教科书外，还公开了审定意见的概要和不合格教科书的理由书等等。此外，文部省还广泛发放印有审定制度的意义和审定结果概要的小册子，并在文部省主页上提供相关信息。东京会场还自1999年起设置了常设展示厅。

　　在日本，都道府县和市町村的教育委员会按一定程序选定该地区公立学校使用的教科书，国立和私立学校由校长选定教科书。为选择公立小学和初中的教科书，都道府县教育委员会要听取市町村的意见，以市或郡为单位划分选用地区，地区内各市町村教育委员会再共同协商选用各学科最合适的教科书。

　　日本政府已认识到，教科书的选用工作，不仅需要拥有选择权的人凭籍高度的自觉性和责任心作出合理的选择，而且必须向以学生的监护人为代表的国民广泛开放。为此，文部省正在思考新的措施，保证教科书选择过程中监护人的意见得到充分重视、并将选择结果公布与众。

　　在上述国家，认定或审定意见以及教科书出版社的宣传对拥有选择权的人起很大作用，但由于教科书的种类很多，选择人仍可以在被认定或审定过的数种教科书中有较大的挑选余地，尽可能地挑选出符合本地区特点的教科书。为防止教科书出版社的恶性商业竞争，这些国家都制定了相应的法律、法规，来规范教科书市场。

　　三、世界备国教科书制度对我国建立教科书管理制度的启示1．关于教科书编写与出版制度的改进新中国建立后，我国教科书的编写和出版长期以来由一家出版社垄断。一期课改后，虽然实现了"一纲多本"，但仍然没有打破垄断局面。

　　教科书最好由出版社组织编写，这是因为，在图文并茂的多媒体教材层出不穷的信息时代，教科书已不是靠几位学科专家或教师关门写作而能编写成功的，而是需要动用各领域、多层面的人才，通过默契的协作才能制作完成的复杂而庞大的产品。这种产品的生产只有依靠出版社这样的企业运用其独特的经营管理体制和资源才能有效完成。这种企业本身还必须具有编写教科书的能力，而不仅仅是制作和出版。

　　但我国除了极少数出版社由于长期受到政府的扶植而拥有专门编写、制作以及研究教科书的人员外，很少有其他出版社在编写和出版教材的综合实力上与之匹敌。这种情况并不利于教科书的整体发展。为推动教科书内容与形式的多样化，提高我国教科书的编写和出版质量，当务之急是打破教科书在编写与出版、发行方面的垄断状况，要促成一批教科书专业出版企业的诞生和发展。为此，要让更多的教科书出版社自由参与编写和出版教科书，通过公平的竞争，来形成一批高水平的、具有专业水准的教科书出版企业。教科书编写者和发行者只有处在竞争中，只有实现教科书的多样化，才能促进教科书质量的真正提高。

　　不过，这种开放的编写和出版制度要有效发挥功能必须具备两个前提条件：第一，市场经济比较成熟、规范，必须由权威机构或部门建立一套公正的、民主的审查标准与严密的审查程序，否则在教科书出版社之间会发生不正当的恶性竞争。第二，出版社具有相当的编写和出版专业教科书的经验，包括拥有一批熟悉学科专业的编辑人员，才能保证编写教科书所需的长期而稳定的人员组成和持续作业。

　　由于上述两个条件尚未成熟，我国完全实行自由开放的教科书编写和出版制度还需要一定的时间。实行自由开放的教科书编写和发行制度，必须同时建立健全相应的体制和法规。

　　为此，我国可以首先采取一些过渡性措施，即先实行编写资格和出版资格的投标制度，通过政府的力量来聚集最优秀的人才，集中力量编写几套高质量的教科书，并鼓励师范院校和研究机构的专业人员与出版社共同协作编写。然后允许各家出版社与师范院校、科研机构以及个人自筹资金编写和出版教科书，从而逐步培养一批具有一定水准的教科书专业出版社。

　　2．关于教科书供应制度的改进

　　在我国，教科书都是由受教育者自己购买，为不增加受教育者的负担，政府不得不限定教科书的价格，为此，大多数编写和出版教科书的单位不得不通过缩减编写内容、降低编写和制作要求来降低教科书的成本，这就影响了教科书的编写和出版质量。

　　为了提高我国教科书的编写和出版水平，同时也为了真正实现教育的平等，提高全民的文化素质，我国应该随着国力的不断增强，逐步改变教科书的有偿使用制度，并根据我国经济发展水平和文化教育传统，建立一套具有中国特色的教科书无偿供应制度。

　　3．关于教科书的审查和选用制度的改进

　　教科书审查制度的合理与否影响教科书质量的提高。"一纲一本"的教科书时代不存在真正的审查，唯一一套教科书经过修改，最后必须被推出使用，由于没有可比的参照物，因此也没有可供选择的余地。实行"一纲多本"后，实际上也只是增加了地方版教材，而各省市的地方版教科书基本上还是单一的，其编写受地方政府的干预。因此也没有严格的审查和可供选择的余地。

　　开放的教科书编写和出版制度必然要求建立严密而公正的审查或认定制度，才能保证教科书的编写和出版质量。根据我国社会制度的特点，目前我国教科书的审查主要由政府部门主持，聘请各方面专家组成评审委员会。但对评审委员必须作出严格的规定，即不能参与申请审查的教科书的编写与出版工作。审查工作必须依据一套法律程序严格进行，并受到公众的监督，以确保审查的公正性。

　　教科书的选用权应该逐步还给校长和教师。但鉴于目前我国教科书市场尚未成熟和规范，地方教育行政部门负责选择教科书仍是过渡性措施。但为了防止教科书选用中出版社不正当的商业竞争行为以及地方保护主义，且为了保障学生的权益，我国必须尽快建立有关教科书选用工作的法规。教科书选用过程中，一方面要由地方政府进行一定的干预，另一方面拥有教科书选用权的人必须广泛征求教师和家长的意见，并向教师和家长说明选用的理由。

　　教科书的编写、出版、审查和选用中的任何一项工作都会影响教科书质量的提高以及课程教学改革的成功，同时这些工作又是彼此相关，互为影响的。为了提高我国教科书的编写和出版质量，推进我国基础教育课程改革，我们必须借鉴世界各国尤其是发达国家的教科书制度的经验，探索出适应中国国情的教科书管理模式。