中国教育

　　核心提示：加大中央与省级的义务教育转移支付力度，农村义务教育实行县级统筹的新体制能提高教育投入的稳定性与平衡性，但并不能解决总量短缺的问题，而总量短缺恰恰是农村基础教育所面临的最大问题。同时，设立用于经常性经费的较为规范的专项教育财政转移支付制度，是新体制有效实施的一个重要方面。特别需要重视的是，当中央与省级加大转移支付力度时，如何保证县级财政不降低努力程度，则是又一个关键问题。

　　现行农村基础教育财政体制始于1985年，其核心思想在于两点：一是分级办学，分级管理；二是多渠道筹措教育经费。这一体制从当时中央放权改革与农民收入增长较快的大背景下，调动了地方的办学积极性，有力地促进了农村教育事业的发展。但从更深层次上看，这一体制设计时关注的焦点在于教育经费的总量增长，即如何筹措更多的经费支持教育事业的发展，基本上没有考虑地区间差距的问题。进入20世纪90年代后，随着中央与地方财政关系的调整，随着地区间发展差距的加大，这一体制的缺陷就逐渐地突显出来。首先，多渠道筹资加剧了地区间与学校间发展的不平衡，能从多渠道中筹集到更多经费的是发达地区与较好的学校，这直接导致了地区间与学校间经费差距的加大；另一方面多渠道也造成了农村地区农民教育负担的加重。其次，分级办学，分级管理的体制也使农村地区的基础教育更为直接地受到当地的经济发展水平的影响。实证研究发现，各地区初等教育、中等教育、高等教育的发展水平与经济发展水平的关系是，初等教育最为密切，中等教育次之，高等教育最弱。这样一种结果与三级教育的经济属性是不相符的，原因是举办三级教育的财政等级不同。

　　因此，解决地区间教育发展差距与农村地区家庭教育负担过重的问题，必须改革农村基础教育财政体制，在农村基础教育财政体制中增加平衡机制。去年国务院召开的基础教育工作会议提出的加大中央与省级义务教育转移支付力度，农村基础教育实行县级统筹的新体制，已经向这一方向迈出了一大步。但新体制的实施仍然面临着许多问题。

　　新体制有效实施所面临的第一个问题是县级统筹能否统得起来的问题。据笔者调查，某省在实施这样一种新体制的试点时，全省90多个县，大概有三分之一由于财力不足，无法实现统筹。这意味着新体制能减小县内的发展不平衡，但对于贫困地区来说，县级财政同样也极其的不稳定，同样也无法保障教育的投入。对于县级财政来说，新体制是县级财政与乡级财政关系的调整，这种调整可能会影响到总量，但更多的是结构性的调整。因此，从县统筹的角度看，新体制能提高教育投入的稳定性与平衡性，但并不能解决总量短缺的问题，而总量短缺恰恰是农村基础教育所面临的最大问题。

　　解决总量短缺问题又涉及到新体制的第二个重点，即加大中央及省财政转移支付力度。对于这个问题现在的情况是中央及省级财政现有的转移支付，除一般转移支付之外，专项的转移支付基本上都为临时性的项目，多用于危房改造与设备购置，对于维持学校正常运行的经常性经费（包括人员经费与公用经费）则没有给予支持。而农村基础教育投入存在的问题也恰恰在这两方面，即教师工资的拖欠问题与日常教学用品的保障问题。显然，设立用于经常性经费的较为规范的专项教育财政转移支付制度，是新体制有效实施的一个重要方面。

　　新体制面临的第三个问题是挤出效应的问题，即当中央与省级加大转移支付力度时，如何保证县级财政不降低努力程度。因为从理论上讲，在各级政府责任不清的情况下，当中央与省级财政加大转移支付力度时，是有可能引发对下级财政资金分配的挤出效应问题的。某些地方已经出现的只发国拨工资的现象应该引起各方面的重视。

　　沿着新体制的改革思路，笔者认为，要想根本解决农村地区教育发展问题，核心是进一步明确各级政府的职责。新体制虽然明确农村义务教育的责任由多级政府分担，但如何分担，分担的比例多大并不明确。这方面国外的一些做法值得我们借鉴。比如，美国许多州都采取的基础拨款公式法（founda－tionformula），采用这种方法，州政府确定生均经费基础水平，如5000美元，并要求当地通过最低的财产税率，比如10‰，提供该费用的一部分。因此，地区A，如果平均每个学生对应了100000美元的应征税财产，将在本地收入中产生1000美元的生均经费；同样在地区B，每个学生平均对应200000美元的应征税财产，将产生2000美元的生均费。在基础拨款公式中，州政府要弥补地方财政拨款和5000美元的基础水平的差额，拨给A地区每个学生4000美元，B地区每个学生3000美元。按照这样一种思路，我们是否可以考虑设立省级与中央级的最低生均经费标准，这一标准通过科学测算应该能够保证学校正常的运转。然后，按照经济发展水平确定县级财政所应承担的比例，差额部分由中央与省级的转移支付解决。这样各级政府的职责就更为明确，农村义务教育的发展才能有一个比较稳定的保障。同时这种方法也比较公平，避免了一些贫困地区努力程度很高，却仍然无法保障义务教育运转的窘境，有利于合理地调动县级举办义务教育的积极性。

资料来源：《人民政协报》2002.8.15