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展望2024年互联网治理：合作共赢还是零和博弈？

2024-05-14 中国教育网络

　　2024年，全球互联网治理的挑战更为严峻，现实与虚拟世界同步陷入混乱状态。互联网之父、TCP/IP发明人温顿·瑟夫（Vint Cerf）曾指出，互联网只是现实世界的一面镜子，现实中的问题都会映射在互联网中。

　　互联网自诞生起，已跨越半个世纪的历程，逐渐发展成为跨越国界、实现即时通信的全球网络，彰显了“同一个世界，同一个互联网”的理念。基于互信与共享的精神，互联网推动了全球信息社会及各类机构的共同繁荣。但随着用户的剧增，互联网面临的挑战也随之加剧，亟需新的管理与合作模式。当前，互联网治理正处于可能从合作共赢向零和竞争模式转变的敏感时期，这种转变可能引发政策或资源分配上的零和局面，意味着一方的得益可能导致另一方的损失，进而引发竞争而非合作。

　　2024年或成为国际社会克服政治、经济、文化差异，共同推进数字环境发展的关键时刻。这一年将为人工智能、网络安全、基础建设、隐私保护和言论自由等方面的进步提供契机，造福更广大群众。但同时，互联网卷入地缘政治冲突的风险加剧，可能导致不可控的网络冲突和数字灾难。

　　《全球数字契约》（GDC）

　　2024年，《全球数字契约》（GDC）将受到广泛关注。2020年9月，为庆祝联合国成立75周年，193个成员国发起了加强数字合作的倡议，旨在建立数字合作的共识、发掘技术潜能并解决数字领域的信任与安全问题，这一倡议随后演变为GDC。基于此，联合国秘书长古特雷斯提出了“共同议程”，并计划于2024年9月召开“联合国未来峰会”，GDC将作为进程的一部分。届时，联合国成员国有望通过《未来公约》，并将GDC纳入关键议题之中。

　　自2022年起，全球数字契约（GDC）的相关讨论一直在持续。亚的斯亚贝巴和京都的互联网治理论坛（IGF）见证了有关GDC的广泛对话，而联合国于2023年7月发布的“第5号政策简报”中也包含了若干建议。作为GDC的牵头国，瑞典和赞比亚组织了多轮涵盖广泛利益相关方的磋商，并于2023年9月公布了议题概要。在德国和纳米比亚的推动下，2023年12月在纽约举行的磋商会议对未来峰会的具体安排进行了深入探讨。

　　2024年2月和3月，将分别举办两场针对政府及非政府参与者的公开磋商，随后在4月和5月进行三轮政府间谈判。最终文本预计在7月或8月完成。若一切进展顺利，预计《全球数字契约》（GDC）将在2024年9月23日获得正式批准。

　　《全球数字契约》（GDC）被众多人士视为一个重大机遇，但同时也有声音担忧其可能对现行的多方参与架构造成破坏。此外，GDC的提出还可能引发一场围绕互联网治理归属权的辩论。尽管围绕数字合作的讨论已经持续了数十年，联合国秘书长古特雷斯仍将即将到来的联合国未来峰会视为一个难得的机遇，他预计这场讨论将一直延续到2030年及以后，成为一项长期的任务。

　　信息社会世界峰会（WSIS+20）

　　2025年的信息社会世界峰会（WSIS+20）审查会议将决定IGF的未来方向。此次会议的筹备工作已在2023年11月于里斯本举行的联合国科学技术发展委员会（UNCSTD）的闭门会议中正式启动，该委员会负责执行信息社会世界峰会的任务。

　　在里斯本的会议中，与会者探讨了如何将信息社会世界峰会的目标与联合国的可持续发展目标（SDG）紧密结合。预计在2030年的SDG审查会议上，这两套目标将被融合为“综合发展目标”（CDG）。在这一过程中，加强版的互联网治理论坛（IGF+）将作为一个关键的多利益相关方讨论平台，发挥至关重要的作用。

　　在当前的地缘政治紧张环境下，基于既有协议建立新共识至关重要。2003年日内瓦的WSIS会议上，193个联合国成员国一致认为全球信息社会必须“以人为本、包容、以发展为导向”，确保每个人都能创造、获取、访问、使用和分享信息与知识，以促进可持续发展并提高生活质量，同时遵循《联合国宪章》和《世界人权宣言》。这一理念不仅对当时有指导意义，对2024年同样适用。

　　此外，无需重新定义互联网治理。突尼斯议程已广泛定义了互联网治理，包括技术管理和公共政策等方面，覆盖了从人工智能到物联网的各类新技术治理挑战。这一定义强调了各方参与和决策的透明度与包容性，适用于从域名系统到物联网、数据管理、网络安全等众多领域。简化互联网治理定义或新增术语，可能导致理解混淆，加剧网络碎片化。

　　关于人工智能混乱风险的讨论日益增加。目前，多个国家和组织正积极拟定人工智能相关策略。例如，2021年，G20通过了《G20人工智能原则》；2023年，G7启动了“广岛AI进程”，美国发布了《关于安全、可靠、值得信赖地开发和使用人工智能的行政命令》；欧盟通过了《人工智能法案》；联合国教科文组织、联合国专家组及中国、俄罗斯等国家也在讨论人工智能的道德与战略问题。

　　这与1990年代的互联网热潮相似，但早期互联网遵循“不破不修”的原则。而2024年，大多数政府和利益相关方认为人工智能需要适当监管，以平衡其潜力与风险。但如何实现这种平衡，意见不一。

　　例如，2023年10月，在伦敦举行的人工智能峰会上，27个国家的政府及主要互联网公司通过了《布莱切利宣言》，一致同意评估人工智能风险并制定应对策略，但未具体阐明执行方法。这反映出虽然人们认识到了制定人工智能治理规则的必要性，但在具体实施层面尚缺乏明确指导。

　　此外，人工智能议题也被纳入了美国-欧盟贸易和技术理事会（TTC）讨论范围。虽然美国《关于安全、可靠、值得信赖地开发和使用人工智能的行政命令》与欧盟《人工智能法案》在许多方面相似，但二者在治理方法上存在根本差异：欧盟采取“基于风险”的方法，倾向于针对不同应用制定具体规则；美国则偏好“框架式”方法。

　　同时，联合国在人工智能治理中扮演关键角色。其人工智能专家组在2023年12月的《人类人工智能治理》临时报告中提出五大原则，旨在成为全球监管的核心：确保人工智能的管理包容且普惠；其治理需基于公共利益；与数据治理及数据共享同步推进；必须通用、网络化，并基于多利益相关方的合作；治理原则需遵循《联合国宪章》、国际人权法及其他国际承诺如可持续发展目标等。这些原则是否能适应人工智能市场的快速变化，仍待观察。

　　历史经验表明，建立应对全球挑战的互联网治理机构至关重要。30年前，新的互联网机构如IETF、ISOC、ICANN、万维网联盟等应运而生，它们都是非政府机构。当前，出现了建立新的政府间人工智能组织的提议。但是否需要建立全球人工智能机构，以及是否能从多利益相关方模式中汲取灵感，尚无定论。若人工智能讨论能促进政策创新，那将是真正的进步。

　　网络安全和网络犯罪

　　2024年，联合国大会第一委员会下的开放式工作组（OEWG）和第三委员会下的特设委员会（AHC）将继续进行网络安全讨论。

　　开放式工作组（OEWG）将举办两场正式的政府间会议和若干场非正式的多利益相关方会议。鉴于其任务将于2025年结束，人们普遍认为联合国需要一个长期的谈判平台来处理网络安全问题。目前，存在两种主要提议：一是西方国家支持的“行动纲领”（PoA），旨在落实自2015年起由政府专家组（GGE）认可的网络安全规范；二是由俄罗斯、中国等国提出的，建议设立一个不限成员的永久工作组，负责谈判新规范并将现有的非约束性规范转换为具有约束力的联合国公约。这两项提议都已在第78届联合国大会上获得通过，如何在2024年OEWG会议上实施这些提议，仍需观察。

　　目前，尚未明确企业界、学术界、民间社会和技术界的非政府利益相关者如何参与开放式工作组（OEWG）的未来活动。在正式的OEWG会议之间，将开展非正式磋商，期间任何人都可提出意见，这适用于互联网公司如微软、研究机构如日内瓦网络和平研究所，以及全球网络专业论坛（GFCE）等。然而，许多非政府组织无法参与不限成员的工作组常规会议。尽管“行动纲领”（PoA）决议号召在“适当”时候与各“利益相关方”进行包容性对话，但最终由政府决定何时“适当”，即政府享有最终决策权。

　　数字贸易和数字税收

　　人们对数字贸易和数字税收的全球安排也不抱太大期望。

　　2017年，代表全球数字贸易90%的71个国家在达沃斯世界经济论坛上发布了一份“联合声明”，表示将努力达成一项协议，旨在替代目前对跨境数据流的关税和税收措施。声明表示：“我们计划在世界贸易组织（WTO）启动与电子商务相关的贸易议题谈判。”并强调：“我们将在现有的世贸组织协议和框架基础上，争取在尽可能多的世贸组织成员的参与下达成高标准的协议。我们将考虑包括发展中国家在内的成员所面临的特殊机遇和挑战。”

　　原定2020年完成的谈判因概念分歧和疫情而延缓。2023年12月，由新加坡、日本和澳大利亚共同主持的世界贸易组织（WTO）电子商务委员会宣布，预计在2024年2月阿布扎比会议后达成最终协议，关注促进数字贸易、开放数字环境及提升企业和消费者信任三大领域。

　　数字税收方面同样进展缓慢。两年前，G20和经济合作与发展组织（OECD）达成“税基侵蚀和利润转移包容性框架”（BEPS）的里程碑协议，旨在重新分配跨国企业税收权和解决税基侵蚀问题，但实施步骤缓慢。2023年10月11日，OECD和G20商定了《实施第一支柱A数额的多边公约》（MLC），达成多边公约的第一步。MLC预计于2024年6月1日生效，之后将逐步实施其他步骤。征收数字税的进程就像等待戈多一样漫长。

　　从网络回到层次结构？

　　2024年，继联合国未来峰会后，将有多场重要峰会聚焦全球关键议题，网络安全、数字合作和互联网治理成为各大会议议程的一部分。具体来说，G20峰会计划于12月1日在巴西里约热内卢举行；G7峰会将于6月13~15日在意大利普利亚召开；俄罗斯将在10月主办金砖国家峰会；哈萨克斯坦作为上海合作组织主席国，将在阿斯塔纳举行该组织的年度峰会。此外，东盟、APEC、欧亚经济合作组织、美洲国家组织等也计划举行涵盖这些议题的高级别会议。

　　除了主要峰会，还有如NetMundial、CyFy、CyCom、Rights Con、Lisbon WebSummit、ICANN和IETF等众多高级别专家会议，以及2023年12月在利雅得举行的IGF。这些被称作“互联网治理飞行马戏团”的会议，其对于寻求全球性问题解决方案的贡献仍待观察。

　　30年前，曼努埃尔·卡斯特曾指出，在网络社会中，政策制定正在从“边界地区的等级制度”转向“无边界空间的网络”。然而，近年来人们却看到了从多利益相关方网络向政府间等级制度的倒退，这一变化导致了更多的两极分化。若2024年能逆转此趋势，将是积极的进展。

　　来源：CircleID

　　作者：沃尔夫冈·克莱因瓦赫特，系奥尔胡斯大学名誉教授

　　责编：项阳

　　编译：李佳

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