中国教育

    中心事件

    日前，《北京市中小学生人身伤害事故防范与处理条例（草案）》在北京市市政府的网站“首都之窗”上公布。为了更好地贯彻“开门立法”的精神，政府有关方面将它公之于众，特意向市民征求意见。

    近年来，中小学生人身伤害事故时有发生，而50%以上的学校处理事故时会遇到困难，不能及时处理。其主要原因与社会各方面对学校责任性质的认识不统一、缺乏认定事故责任的具体法律依据，以及缺少筹措赔偿经费的渠道等有关。

    与一年前教育部部务会议讨论通过、去年9月1日开始实施的教育部第12号令《学生伤害事故处理办法》精神相吻合，《条例（草案）》认为，学校对未成年学生不承担监护责任。如果学校已履行相应的职责，行为并无不当时，出现学生之间的侵害行为造成的伤害，学校不用承担责任。

    校园伤害案学校到底该不该免责？再次成为各方的争论焦点。

    1、《条例》：何时免责泾渭分明

    《条例（草案）》认为，学校对未成年学生不承担监护责任。如果学校已履行相应的职责，行为并无不当时，出现学生之间的侵害行为造成的伤害，学校不用承担责任。另外，学生自杀、自伤，学校发现后及时采取救护措施的；在对抗性或者具有风险性的体育竞赛活动中发生意外伤害的；学生自行上学、放学、返校、离校途中等发生的伤害，学校亦不用承担责任。

    由于教学和生活设施不符合安全标准和缺乏管理，学校组织学生从事他们不宜参加的劳动、体育运动等原因造成的学生伤害，学校应承担相应责任。

    《条例（草案）》要求，学校教学日程变更，学校应及时通知家长。学生有特殊体质或有精神、遗传等疾病的，家长也应书面通知学校。《条例（草案）》还规定了学生人身伤害事故处理的三种途径，即协商、教育行政部门进行协调和诉讼；设计了“学校设立学生伤害赔偿准备金”、“教育行政部门统一组织中小学校参加学校责任保险”和“提倡学生家长为学生投保人身意外伤害险”的保障机制，使人身伤害事件发生后，受害学生能够得到及时有效的赔偿。

    2、家长：监护责任空白谁来填补

    朱红文是一位初一男生的家长。在得知记者正在为《条例（草案）》一事征求意见时，他告诉记者，他每天早上都会站在18层的阳台上，目送着日渐伟岸的儿子在上学的路上且行且远；在宽慰之余他不免也有些担心：儿子正在成长的身心足以面对外界的一切吗？

    他对记者说，非洲有一句古老的格言：一个孩子的成长是一个村庄的责任。这一道德格言表达了对孩子深沉的爱，同时也描述了一种古老的教育方式。在传统社会中，儿童的教育与家庭生活基本上是合二为一的，但同时象征社会意义的村落，也没有放弃对儿童应尽的责任，虽然他们一般是在父母的直接监护中成长的。

    现代社会，工业化和城市化导致家庭形式和家庭关系发生改变，导致出现核心家庭，而核心家庭的存在是以学校的充分发展为前提的，家庭与学校的职能有明显的分化和区别。

    就目前实际的情况来说，在每个学年里，孩子们周一到周五，甚至包括一些休息日，大部分的行为和生活是在学校里进行的。每天清晨，大批学童慢慢走出家长的视线而步入学校，开始他们的一天，其间的时间可能长达10小时。在这部直接关系未成年学生权益的《条例》中，明确地说“学校对未成年学生不承担监护责任”，我就有点搞不懂了：那监护责任该由谁承担呢？谁都知道家长是监护人，出了事该家长负；但问题是家长无能力实施监控、负不起责任时该怎么办？因为道理很简单：家长不可能，学校也不希望他们每天亲临学校去监护孩子。而这样一来的结果是，孩子的监护问题出现了空白。

    现代社会是一个法理社会，个人和社会组织的责任越来越明确。重视教育法制的建设，用法律来管理学校和教育，体现了社会理性化和法制化的发展趋势，是社会发展和进步的需要。但目前这个《条例（草案）》，在中小学生人身伤害事故中，过多考虑学校的免责是不够的，甚至是消极的。

    举例来说，在学生自杀、学生之间的侵害行为以及学生擅自离开学校等问题上，学校和教师主动而积极的工作无疑会有效地避免事故的发生。法律、法规的合理性不只是在于免于干扰和伤害，其最高理想还在于促进社会的道德、责任和爱心。在组织的功能越来越大、越来越周密的现代社会，法律、法规对于个体的自由和权利的保护，对于社会的积极的道德支持是尤其值得重视的。就学校来说，其最高理想就是让我们的孩子得到最安全的呵护和最自由的成长，从最实际的甚至是最低的意义上说，也要让我们每一个有学生在校的家长尽可能感到放心。

    3、学校：责任明晰不再如履薄冰

    北京师范大学实验小学书记钱志亮副教授对记者谈了来自学校方面的意见。

    他说，保障每一个孩子在学校安全、有序地学习，是每个教育工作者的愿望和义务。主观而言没有哪个学校的领导和教师希望自己的学生受到任何人身伤害，但客观事实是，由于中小学生的认知水平、社会能力、防范意识与对抗能力以及校园的规范化建设、人口密度大等因素的影响，每年每个学校都会或多或少出现或大或小的安全事故。独生子女化倾向使得家长对孩子的点滴更为关注，因此学校经营者和班主任老师每天都战战兢兢、如履薄冰，惟恐自己的哪个学生“出事儿”，安全教育是每次学校集会、每周班会都必不可少的内容。从“出事”的时间来看一般都是在课余，如课间或放学；从“出事”的空间来看一般多发生在教室外，如操场或走廊、楼梯；从学校教育责任划分来看，这些都是属于班主任老师的责任范畴，而班主任都是教师兼职的，一旦“出事”，班主任处理事情“搭”进去的时间和精力是其次，道德良心所受到的自责会长期挥之不去，更何况“出事”之后被追究的责任。班主任绝不能没有，而且又不是谁都能做（班主任），所以学校工作最难之处就是安排班主任———责任和压力太大。

    从“出事”的性质看，重大事故多由于学校环境的不规范建设因素而导致的。过去由于校园环境而导致的学生伤害事故往往追究的是学校或校长的责任，客观而言，校长仅仅是学校举办者委托运作的经营者而已，举办者的责任和管理者的责任全推脱在经营者身上很明显是责任不清的。

    即将出台的《北京市中小学生人身伤害事故防范与处理条例》明确了学校管理者（包括教育部门、卫生部门、公安部门、工商与城管部门等）、学校举办者、学校经营者（学校与教职工）、当事人（学生）、监护人的职责，促使学校环境建设更为规范化、学生管理更为人性化、安全教育更为细致化、事故处理更为合理化：学校举办者根据《条例》要求的安全卫生标准建设规范校园并保障必要的维修经费与人员；各级管理部门依法管理、监督指导学校安全办学；学校经营者增强隐患、服务意识和安全教育责任；教师在尽安全教育义务基础上更专心、放心地找准自己的工作重点；家长明晰自己的义务范围、增强对子女安全教育的责任心；学生自己更加珍视生命与安全，学会把握分寸。

    4、《条例》是把双刃剑

    北京市未成年人法学研究会副会长、青少年法律援助与研究中心主任佟丽华从1999年开始专门从事未成年人保护的法律援助与研究工作。记者采访他时，他刚刚收到北京市团市委传真给他的《条例（草案）》，专门向他征求意见。

    佟丽华说，问题在于，立法部门不能对社会评论有过高期望，因为一部法律法规的最后制定，关键还得考虑它自身的规律和内在逻辑结构。具体来说，制定一个地方条例，必须依据的是国家的法律法规，这是我国《立法法》明确规定的。如果地方条例中出现与国家法律相冲突的地方，就会出现问题。未成年中小学生与学校之间到底是什么样特殊的法律关系，必须结合国家的法律来制定。

    过去，我们的一些法学专家甚至教科书，都公开称“学校是在校中小学生的监护人”，这其实是一种误导，在社会上引起了认识的混乱。因为如果把学校作为监护人，根据有关法律规定，学校就像家长一样，一旦孩子出现问题，就要承担“过错推定责任”：比如说，孩子把人打伤了，首先得推定学校（家长）有过错，然后起诉学校承担责任。而且举证责任自负，要想证明自己已尽责，不应承担责任非常难。

    而我国的《民法通则》第16条，在说明“监护人”的种类、规定“监护人”的责任时，从未提到学校是监护人，而此法是国家的根本大法。且司法机构在依照最高人民法院的相关司法解释，判定学校是否承担责任时，也基本判定学校承担“过错责任”：即学校有过错的，才适当承担责任。说白了，学校和监护人是有区别的：在打官司时规则的原则不同，监护人———按过错推定，学校———确有过错才承担责任。

    从这点上看，教育部令以及此次《条例（草案）》出台的最大价值，是把本不该由学校承担监护责任的误解澄清了，把大的原则确立了。

    但这里要强调一个观点，许多校长和教师以为有了这个条例，是片面保护学校的，因而盲目乐观，这是对《条例》精神的根本不理解。举例来讲，原来你要因学生在校受到伤害而

    起诉学校承担责任，根本没有明确法律依据，只有一个最高法院的司法解释，还是针对10岁以下孩子的，而10－18岁的孩子出了问题该如何判定责任，根本是个空白。现在不同了，仅教育部令第9条就详细规定和明确了在12种情况下，学校要承担责任，而且规范的内容很广。

    第9条的第11款规定，学生在发生逃学等问题后，虽然学校没有“寻找”的职责，但是有及时“告知”监护人的义务，否则就要承担相应责任。

    佟丽华特别强调，现在的法律法规由于都是由教育行政部门在牵头制定，因而特别要注意避免给学校以推脱责任的方便。现在在实际操作中，当学校确有过错时，如果校方、教师和知情学生因为种种原因不肯积极做证时，单让家长证明学校有责任非常困难；因此，问题的症结不仅在立法，而且更在执法上。

    因此解决问题的核心，一是要学校转变观念，明白“打官司”是文明社会解决问题的方式，不要报复孩子，要鼓励知情者说实话；二就是要像国外那样，跟上相关的学校保险制度与社会保障制度，让该由学校承担责任时，由学校投保的保险公司赔付；不该承担责任时，受害学生有自己投保的保险机制保障。到那时，学校与家长之间，就再也没有什么可争执或推诿的了。从这一点看，此次《条例（草案）》提出的三项配套措施，是极具操作性并有很大进步意义的。

    5、立法更应着眼预防

    北师大教育政策与法律研究所所长劳凯声教授是全国教育政策与法律研究专业委员会理事长，他同时还兼任教育部法规司的咨询专家，他认为起草规章表明了社会对青少年能否在校园安全健康成长的关注。

    记者：您认为学校对学生到底应该负什么责任？

    劳教授∶首先要区分两个概念，一个是《民法》意义上的“监护”责任，另一个是《教育法》规定的学校对学生身心健康所负有的监护责任。前者是《民法通则》所指的基于血亲关系的权利，是一种私权，是父母对子女的亲权。而后者是源于《教育法》、《未成年人保护法》的相关规定，基于国家对未成年人的保护，是一种公权。现在把学校与学生的关系从民法意义上的监护关系中排除出来是非常必要的。

    记者：学生在校园出了伤害事故，学校应不应该免责？

    劳教授∶要求学校对未成年学生的身心健康负有“无限”责任是不妥当的，也是不合理的。因为只要是开门办学，就会存在危险，即便是在家里，谁也不能保证孩子不磕磕碰碰。现在的问题是对学校应做哪些保护工作不明确，一旦出了问题，往往从结果出发，用过错推定责任来判断，这是不对的。

    记者：现在的规章还有哪些不完善的地方吗?

    劳教授∶关键是对学校到底应做好哪些防范工作没有细化，还应当对学校必须尽的责任有严格明确的规定。比如，我在调查中就发现，有三类情况位于造成学生伤害案的首位：一是学生在运动、游戏中受伤；二是由于学校建筑方面的问题，楼梯、走廊、门洞等处拥挤致伤；三是学校某些制度方面的原因。如要求学生在5分钟内集合到操场，假设全校有一千人呢？

    如果对学校在这些方面必须做哪些预防工作都有明确规定，就像公众场合拖地后立的“小心地滑”的警示牌一样，立了再有人滑倒，就没你责任。而如果事先没立，就得承担责任；这样既可以事先有效预防，也有利于事后区分责任。

    6、非监护人照样有保护职责

    北京汇佳律师事务所的邱宝昌先生认为此地方令有三个问题值得商榷。

    首先，关于“监护责任”与“保护责任”问题。法律规定，父母是未成年学生的当然法定监护人，监护职责由父母承担，这是毋庸置疑的。但我们要考虑到，当未成年学生在学校期间，实际上已经脱离了法定监护人父母的监护范围，其监护职责也因此而得不到正常行使，此时的学校是否应承担一定的责任了呢？我认为，回答应该是肯定的。从学校的基本职责来看，保护和教育学生是学校的基本职责。未成年学生在学校中接受教育的同时，学校也有义务为其提供安全的学习环境，对其“进行安全教育、管理和保护”，这在条例中已经得到确认，且“监护”一词包括了“保护”之意。因此，虽然监护责任在父母，但学校也应当承担相应的“保护”责任。

    第二，关于学校免责的规定。该条例对于学校免责的规定中有一项“学生自杀、自伤的”，学校免责任。那么，如果学生自杀、自伤是由于学校的教职员工在教学工作或其他相关工作中，因言语、行为等不当而导致的，学校是不应免责的，应当按过错程度承担相应的赔偿责任。

    第三，关于学校的救护责任。该条例中对于学校应采取的救护措施是这样定义的：“及时采取必要措施”。我认为，此处的救护措施还应该是“积极的、正确的”。当学生受伤后，学校应积极采取相应正确的措施，尽最大努力，最大限度地给予有效救治，并防止伤害结果进一步扩大。学校不得怠于履行此项义务，否则，应承担相应的赔偿责任。

    综上，邱律师认为本条例应本着民主立法、民主决策的原则，最大限度地给予未成年学生更全面的保护。

    7、《条例》有几点值得商榷

    北京市晟智律师事务所高智晟律师认为《条例》存在两个明显的问题：首先，由教育行政部门制定校内民事责任的归属，是一个功能性的错误。校内伤害事故涉及的责任归属属公民民事权利义务的调整范畴，无疑应由基本民事法律来实施，教育行政部门的行政法律地位决定了其从功能上即不具有制订实施有涉及公民民事权利义务关系的所谓规范的主体资格，其制订此类规范的行为我认为违反了《宪法》、《立法法》及《民法通则》有关规定精神。

    第二个错误是“立法”技术方面的错误。时下有一种倾向，即企图将校方民事责任的承担角色与其是否是监护人这一角色挂起钩来，这是需要人们警惕的，校方从来就不是在校学生的监护人，这里不存在认识的中间地带；民事责任的承担角色也不只是只有具备了监护人的主体资格才具备了责任主体资格。《中华人民共和国民法通则》第106条第2款之“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”的规定适用于任何公民及法人，学校不是法律除外性规定的特殊责任主体，既然不是特殊的民事主体，为什么要单独就其民事责任的归属做一些特别强调呢？这正是需要人们警惕的。

    《条例》通篇体现的是校方的过错责任原则，这是对的。但《条例》采用列举式对校方免责条款的制订值得商榷，因为在何种情势下免责只有基本民事法律才有资格确定。其二，有几项免责事由只列伤害结果，而忽视了造成损害结果的导因！特别是第27条之免责事由更明显，所列几项学生自身过错导致的伤害结果，如果学校尽到足够的谨慎及勤勉义务，这些结果是可以避免的，学校可免责之规定纯系对责任的懈怠。