河南省教育厅党组副书记、副厅长　肖新生

　　1986年，我国颁布了“义务教育法”。这种以立法形式推动九年制义务教育普及的做法，虽不是我国首创，但对我国教育发展，特别是义务教育发展的意义是巨大的。笔者称其为推动我国义务教育发展最具战略意义的第一步骤。

　　“义务教育法”颁布以后，我国的义务教育取得了突飞猛进的发展。就河南省来说，从上个世纪八十年代开始就提出并实施了“一无两有”(校校无危房，班班有教室、学生人人有课桌凳)和“六配套”(校舍、课桌凳、大门、围墙、操场、厕所)，多方筹措经费，努力“把蛋糕做大”，一度走在了全国前列。

　　1992年，教育部在河南召开了全国农村集资办学现场会，推广河南省大力改善办学条件、普及九年义务教育的经验。到2000年底，全省158个县区，除兰考、杞县、平舆、鲁山等四县外，基本上都达到了普及九年制义务教育的要求。

　　近几年，河南省围绕义务教育的巩固提高做了大量的工作：在保工资方面，从2004年1月1日起，全省农村中小学教职工工资统一按国家现行工资标准发放，仅此一项，平均每人每年增资1200元。

　　同时，省、市两级筹措7.3亿元资金，基本清理和补发了往年拖欠的教师工资；在保安全方面，农村教育工作会议召开后，包括中央支持的3亿元在内，河南省共筹措资金20多亿元，集中解决长期积累下来的480万平方米农村中小学D级危房，同时从中央转移支付中划出一定比例，建立起危房改造的长效工作机制；在保运转方面，河南省制定了“一费制”的收费标准，抓紧预算内公用经费标准的落实。同时，加大了贫困学生“两免一补”的力度，仅此一项，春秋两季就支出10亿多元。可以说，在河南省，现在农村最令人羡慕的职业是教师，最吸引眼球的建筑是学校。

　　但从全国的情况来看，普及义务教育的工作还很不平衡：东部已开始考虑普及高中阶段教育的问题；中部巩固提高的任务还十分繁重；西部则依然是那个挥之不去的普及问题。笔者以为，究其原因，贯穿其中、最基本也是共同的问题，就是义务教育经费的投入问题还没有真正解决好。由此，笔者认为推动我国义务教育发展的最具战略意义的第二步骤，就是要把义务教育的经费分担机制建立起来。否则，“第一步骤”的意义和作用也要大打折扣了，义务教育发展中的一系列问题也难以从根本上得到解决。

　　我国义务教育的经费投入，大体经历了三个发展阶段：

　　1950年—1979年为第一阶段。这一阶段的特征是以中央政府为主。新中国成立后，中央实行高度集中的计划经济管理体制，相应地也建立了高度集中的财政管理体制。后来虽然也不断改进，如实行“统一领导，分级管理”，还有“条块结合，以块为主”等等，但都是针对教育经费的管理，资金主要还是由国家财政统一来出。

　　1980年—2001年为第二阶段。这一阶段的特征是以地方政府为主。1980年，随着经济体制改革的深入，我国的财政管理体制进行了重大改革，中央与地方“划分收支、分灶吃饭”。到了1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确地将发展义务教育的责任交给地方。但后来的实践表明，义务教育的责任重心在逐步下移，最后落实到“以乡镇为主”。而乡镇靠谁呢？主要还是靠广大农民。所以，除了乡统筹、村提留外，集资摊派也都来了。这虽然为教育办了不少实事，但也极大地加重了农民负担。

　　2001年以后为第三阶段。这一阶段的特征是以县级政府为主。2001年6月，国务院召开了“全国基础教育工作会议”，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，并实现了两个根本性的转变：即农村义务教育的经费由农民承担为主转向以政府承担为主；农村义务教育的管理由乡镇为主转向以县为主。这是两个非常重要的、带有根本意义的转变。

　　梳理出义务教育经费投入的发展脉络，对于我们概要地认识这个问题是非常必要的。但是，仅停留于此又是远远不够的，还必须做一个重要补充，即：经费投入无论以谁为主，实际上都是钱由大家出。因为中国义务教育的盘子太大了，单靠哪一级政府都是支撑不起来的。

　　从我国义务教育经费投入的发展演变中，可以审视和触及到两个十分突出的问题：一是“以县为主”，实际上大部分县级政府“主”不起来；二是中央和省对义务教育的立项和拨款缺少一个总体规划，所以参差不齐，且没有充分考虑行政运营成本。农村义务教育经费需要重点资助，但这种重点资助要从总体上做好规划，覆盖完全，尽可能避免交叉重复。

　　以河南为例算一本账：其一，河南省经核编定岗后现有中小学教职工近83万人，加上退休教职工约20万人，共103万人。每人每年平均按1.2万元工资计算，约需123.6亿元。其二，河南省中小学校舍共有7500万平方米，其中农村中小学校舍5300万平方米，按正常使用50年计算，每年新产生危房的比率为2%即150万平方米。

　　实际上，河南省农村中小学校舍大部分是上个世纪八十年代因陋就简建设起来的，使用30年就不错了。若按此计算，农村中小学校舍每年新产生危房的比率为3.3%，即175万平方米，加上城镇中小学校舍每年新产生危房44万平方米，总共是219万平方米。以每平方米400元计算就是8.76亿元，这还不包括新扩建部分和正常的维修。其三，从对中小学公用经费做的定点分析测算可以看出，按维持正常运转，小学每人每年需350元，中学每人每年需560元。河南省现有小学生1014万，初中生590.7万，这样一年就需要68.6亿元。以上三大项加起来共200.96亿元。河南省现有158个县(市、区)，每个县平均承担1.27亿元，而2004年河南省地方财政收入过亿元的县才68个。就是说，若不算中央财政对地方的转移支付，河南省大部分县倾其所有也承载不起如此庞大的义务教育费用。

　　针对以上的问题，笔者认为，建立义务教育经费投入分担机制已势在必行。如果说以前由于各级政府的财力都不宽裕，提出这个问题还不现实的话，那么，随着我国经济体制改革的深入，综合经济实力的不断增强，中央财政支付能力的日益强大，特别是“和谐社会”、反哺“三农”指导思想的确立，现在提出建立义务教育经费投入分担机制，不仅是十分必要的，而且是切实可行的了。

　　建立义务教育经费投入分担机制，核心问题是在认真算账的基础之上，建立起各级政府职责明确、分担合理并具有法律约束力的运行制度。就目前已取得的进展来看，可沿着以下两条思路做进一步讨论：

　　一是按比例分担。首先，省级人民政府依据国家的基本标准，结合当地的实际情况，制定各省的具体标准，并将其中的物质标准量化为预算标准。其次，按照这一“预算标准”确定各级政府在实施义务教育中的动态的经费投入分担比例，以实现财政对义务教育支出的最低保障。

　　县级政府必须依法把当年财力的一定比例用于义务教育，若能满足“预算标准”的要求，其他各级可以不再考虑，若不能满足，中央、省、市三级政府有法律责任按一定比例填平补齐。

　　二是按内容分担。在公共财政框架下，根据地区差异确定各级政府义务教育经费分担的内容，建立东部、中西部，分地区分级的义务教育经费投入分担机制。如在东部地区，可以实行省、市、县三级义务教育经费分担机制；在中西部地区，实行中央、省、市、县四级义务教育经费分担机制。其中，教师基本工资由中央、县各负担一定的比例；公用经费按基本标准由省、市各负担一定比例；危房改造及维修在全国农村中小学危房改造工程基本结束之后完全可以由市、县共同负担。