互联网治理是指在全球统一互联网原则和尊重多样性的基础上，由各社会主体针对特定互联网发展领域，通过合作性治理结构，制定和改进治理政策，以提高效率、降低成本并促进公平，推动互联网及社会经济的可持续发展。联合国互联网治理工作组（WGIG）将互联网治理定义为：政府、私营部门和民间社会共同制定和实施互联网发展与使用的原则、规则和程序。

 

　　从狭义上看，互联网技术治理主要涉及协议、域名和地址三大基础资源治理。其中，IETF（互联网工程任务组）负责协议治理，ICANN（互联网名称与数字地址分配机构）负责域名治理，IANA（互联网号码分配局）负责地址治理。全球互联网治理发展进程大致可分为IETF技术治理、ICANN私人治理、联合国参与治理、后WSIS（信息社会世界峰会）与后WCIT（国际电信联盟世界大会）并存治理四个阶段。^[1]尽管互联网治理经历了多次演变，但多利益攸关方机制作为一种稳定的治理原则，始终在各个阶段中扮演着核心角色，确保了治理体系的包容性和有效性。

 

 

　　“多利益攸关方”是由Multistakeholder翻译而来，从这个词本身的构成看，它是“多个”（multi）和“利益攸关人员”（stakeholder）的组合。利益攸关人员之间的互动关系决定了其在不同治理领域的强弱关系。最简单也最经典的利益攸关人员划分就是参考社会三部门的划分：政府、私营部门（Private Sector）和市民社会（Civil Society），亦可以灵活调整为政府、企业和民间团体。[2]对于互联网治理这一个特定领域，也有把“技术团体”单独列出的模式。

 

　　互联网领域的“多利益攸关方”一词首次出现于2003年WSIS《日内瓦行动计划》，受到ICANN这样已实行多利益攸关方治理方式的互联网私人企业影响。互联网协会（ISOC）认为，“多利益攸关方”并不是一种单一的模式，也不是唯一的解决方案，而是一系列基本原则，例如包容和透明，共同承担责任，有效的决策和执行，分布式和可互操作的治理合作。2015年7月，ICANN前总裁法迪在美国国会作证时指出，“多利益攸关方”的特点是基于自愿的合作（voluntary cooperative efforts），参与群体多元化，并且过程对所有人开放。美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）前负责人拉里·施特里克林（LarryStrickling）认为，“多利益攸关方”的过程包括了各利益攸关人员的完全参与，在共识基础上的决策，以及通过开放、透明和问责的方式来运作。^[3]

 

　　互联网治理采用多利益攸关方模式主要是由于互联网的多方参与性和全球性。互联网由各种独立但相互连接的小型网络组成，归不同个体和组织所有，使得互联网治理不可能由单一实体完成。互联网的发展涉及众多独立但互相关联的参与者，如学者、工程师、电信公司等。互联网由这些独立但相互联系的元素组成，具有全球性、多层次、技术驱动性、去中心化和分布式特征，这使得互联网治理成为众多参与者在各自领域内做出的分布式决策的集合。

 

　　此外，多利益攸关方治理模式也是对传统国际关系的适应和调整。互联网的全球性特征和私人主体在互联网发展中的重要作用使得传统以国家为中心的治理机制在互联网治理中显得低效。多利益攸关方治理涉及政府、私营部门、公民团体和国际组织共同参与和协商制定互联网规则。

 

　　在总体上，多利益攸关方机制代表着一种解决问题的路径或原则，而非直接解决方案，它可以有多种实践形式。虽然ICANN模式得到一定程度的认同，但它只是多种实践形式之一。在全球化时代，多利益攸关方治理已成为重要趋势，但也存在被利用以削弱政府作用、谋求控制权的风险。该机制对不同国家的影响有差异，因此需要认识到它的积极意义和实践中的多样性，以及存在的潜在对立。

 

 

　　20世纪60年代末～1998年：IETF技术治理时期

 

　　1969年11月，美国国防部高级研究计划管理局（ARPA）创建了用于军事的阿帕网（ARPANET）。为保障ARPANET顺利发展，1979年成立了“互联网配置控制委员会”（ICCB），监管互联网协议的设计与部署，此为IETF前身。1983年，ICCB升级为“互联网咨询委员会”，并于1986年转为“互联网活动委员会”（IAB），同年IAB成立了IETF（互联网工程任务组），逐步发展成互联网主要治理机构。

 

　　作为一个非正式的私人组织，IETF以“拒绝国王、总统和投票，我们信奉大致共识和运行的代码”为座右铭，这反映了其与传统信息技术监管机构（由政府或国际组织如ITU监管的电话技术）的根本不同。IETF作为一个由致力于互联网技术工程和进步人员组成的自发型松散组织，旨在解决互联网技术问题，不设董事会，没有法人地位，也不设有固定会员制度或收取会费，成员完全是基于自愿参与，且仅代表个人而非任何国家或组织。IETF成员利用工作组邮件列表和年度三次会议参与组织活动，这种方式不涉及正式的法律或层级结构。IETF的决策过程公开、透明，依赖成员间的广泛交流和协商以达成共识。在法律层面，IETF并非法定实体，其技术标准亦无强制约束力。

 

　　IETF的治理结构由三个核心机构组成：互联网架构委员会（IAB）、互联网工程指导组（IESG）和互联网研究任务组（IRTF）。IAB负责监督IETF的技术方向和互联网标准的整体架构。它负责互联网标准流程的战略和管理，以及对互联网标准文档的最终批准。IAB还负责为互联网的长期技术方向提供建议，并处理与互联网标准相关的其他战略性问题。IESG负责管理和审批IETF标准化过程中的技术文档，如互联网草案和征求意见稿（RFC）。它还负责监督IETF的工作组活动，确保技术提案的质量和一致性。IRTF专注于研究前瞻问题，这些问题对互联网的未来发展至关重要，IRTF旨在促进新技术的理论和实验研究，为互联网的未来创新提供基础。IETF专注于互联网标准和技术问题的工作，覆盖8个主要研究领域，包括应用程序和实时领域（ART）、通用领域（GEN）、互联网领域（INT）、运营与管理领域（OPS）、路由领域（RTG）、传输领域（TSV）、Web与互联网传输领域（WIT）以及安全领域（SEC）。每个领域都配备了负责人，并设立了若干专门的工作组来推动具体议题的进展。新工作组的成立通常经历从提案、非正式讨论小组（BoF）到正式组建的过程，而新标准的制定则需要工作组内部讨论、达成共识、征求IETF公众意见、确立RFC、进行长期试用和最终发布标准编号等多个步骤。

 

　　IETF的主要产出包括互联网草案和征求意见稿（RFC），其中互联网草案对所有人开放，无提交限制。RFC是经过层层讨论和审议后正式采纳的文件，分为技术标准、试验性资料、历史文献、介绍性信息及当前最佳实践等几类。RFC的形成过程包括个人草案的提交、工作组内讨论、工作组草案的输出、IESG的审查到公众意见征集等环节。虽非所有RFC均成标准，但所有关键互联网标准均采用RFC形式，这些标准指导和规范互联网运行，无法律授权但具有技术性和自治性。

 

　　任何个人都可以向IETF的邮件列表提出自己的协议标准提案，并征求社区成员的意见。一旦提案获得足够的关注和支持，便会成立相应的工作组来进一步开展讨论和草案的制定。经过IESG的最终审查和社区广泛的共识后，提案才能成为正式的标准。2004年，ISOC发布第3935号RFC，将IETF的任务归纳为：制作可以影响人们设计、使用和管理互联网方式的高质量的技术与工程文件，使互联网能够更好地运行。

 

　　IETF负责制定互联网标准，确立了全球互联网设备互操作性的基础规则，因而在互联网治理中占据了独特且权威的地位。其开放、透明、包容和自下而上的标准制定方式对互联网治理实体如ICANN和IGF产生了深远影响。IETF不仅以技术专长和创新精神著称，还开创了一种超越国家和政府标准组织的治理模式，被国际电信联盟誉为后工业时代最成功的标准化组织范例之一。^[4]

 

　　1998～2003年：ICANN治理时期

 

　　在ICANN成立前，DNS（域名系统）的管理主要是由个人或私人组织负责，最早由美国南加州大学信息科学研究所乔恩·波斯特尔（Jon Postel）一人负责。1988年，在美国政府的建议和资助下，Postel创建了互联网号码分配局（IANA），用于管理互联网关键资源。IANA的主要职责包括：维护全球域名系统、协调互联网协议（IP）地址和标识自治系统（AS）号的分配，以及协调根服务器协议。这三项权力也就是通常所说的互联网根的管理权，使IANA成为互联网这样完全非中心化的分布式构架中唯一中心化的部分。

 

　　IANA将IP地址和AS号分配给全球五个区域性互联网注册机构（RIR），由它们进一步分配给终端用户或ISP（互联网服务提供商）。部分国家设立了国家/地区级注册机构（NIR），如中国的CNNIC，介于RIR和终端用户之间。这五个RIR，覆盖北美、欧洲、亚太、拉美及加勒比海、非洲地区，均为非营利的非政府组织。尽管IANA保留最终的地址分配权，但RIR在本地区的地址分配上仍享有一定自治权，负责分配和定价，而主权国家对此无直接影响。

 

　　1996年，Postel带领成立了域名系统管理临时特别委员会。1998年6月5日，美国商务部发布了“互联网名称和地址管理白皮书”，提议建立一个新的非营利组织，由私营部门的互联网利益攸关人员管理互联网名称与地址系统。1998年9月30日，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）在美国加利福尼亚州注册成立，从此开启了ICANN治理时代。

 

　　ICANN成立初期，美国政府通过有期限的合同将IANA委托给ICANN运行，IANA从此成为ICANN的一项功能。美国商务部保留了对IANA运营的最终管理权。

 

　　与IETF的治理对象为互联网协议标准不同，ICANN的治理对象主要涉及关键互联网资源（CIRs），负责管理维护DNS根区文件、运行根域名服务器、协调DNS系统、分配IP地址和AS号码、注册管理通信协议端口和参数号码，以及维护顶级域名数据库等。其次，对通用顶级域名（gTLD）的注册管理机构，ICANN履行日常行政职责，包括授权注册服务商、监督管理“统一争议解决机制”（UDRP）、处理注册引发的投诉等。^[5]同时，ICANN负责处理国家和地区代码顶级域名（ccTLD）的授权请求和顶级域名服务器的变更。

 

　　ICANN政策制定流程是一种“由企业利益相关者、公民社会、技术社团、学术界、网络终端用户和政府”共同参与的多利益攸关方模式，结合了IETF的个人参与方式与国际组织的多边模式，体现了其职责的复杂性。作为一家在美国注册的非营利私企，ICANN的管理和职责却具有全球性。它采用“自下而上”的民主模式制定政策，对其内部社群和全球互联网社区负责。

 

　　2016年10月1日，美国国家电信与信息管理局（NTIA）正式将IANA职能的管理权移交给ICANN，这一举措标志着美国政府结束了与ICANN的合同关系，并退出了域名根区的管理，旨在促进ICANN的去政府化和私营化。这一转变不仅象征着ICANN治理架构的重大变革，也要求ICANN在保持独立的同时，进一步推动全球化改革，尤其是增强参与的多元化和决策的代表性。

 

　　在ICANN的第57届会议上，ICANN前总裁兼首席执行官马跃然强调了移交后的三个关键变化：首先，由美国政府对ICANN的监管变为全球互联网社群的监管；其次，加强了ICANN与全球互联网社群的合作，提升了人们对互联网架构分布及其去中心化和自愿合作机制的理解；第三，明确了ICANN社群、董事会和机构之间的职责分界，即社群负责政策制定和监督，董事会批准政策，而机构则实施政策。^[6]这些变化凸显了ICANN去美国化后的新全球治理结构。

 

　　IANA管理权移交后，ICANN的治理模式和权力结构经历了重大调整。移交后，ICANN公布了新章程，明确其使命为“对全球互联网的唯一标识符系统进行总体协调，确保互联网唯一标识符系统能够稳定而安全地运行”。董事会的权力受到限制，新增的社群权力在多个层面对董事会的决策进行监督和制衡。同时，政府咨询委员会（GAC）的影响力将受到限制，尽管董事会仍需采纳其共识性建议，但社群拥有否定甚至罢免董事会决定的权力。这种权力的分散和复杂的治理结构对发展中国家和新兴国家参与ICANN的政策制定和资源分配构成了更大的挑战。^[7]

 

　　ICANN由互联网多方利益群体代表构成，共同参与决策过程。其组织架构包括董事会、三个支持组织（SO）和四个咨询委员会（AC）。董事会是最高决策机构，共21名成员，包括16名有表决权的董事和5名无表决权的联络员。政府只能通过ICANN内设的“政府咨询委员会”（GAC）发挥对董事会的非约束力作用。

 

　　三个SOs分别为：通用域名支持组织（GNSO）负责通用顶级域名（gTLDs）的政策制定；国家代码命名支持组织（ccNSO）负责国家代码顶级域名（ccTLDs）的政策制定；域名支持组织（ASO）负责IP地址的政策制定。三个支持组织旨在促进互联网政策的多样化发展，并且鼓励互联网技术管理能实现全球参与。四个ACs分别是为：政府顾问委员会（GAC），包含了世界各地的大多数的国家政府机构的代表；一般会员顾问委员会（ALAC），包含了各个区域性一般会员组织（RALO）；根域名服务器系统顾问委员会（RSSAC），为根域名服务器系统的运行提供建议；安全与稳定顾问委员会（SSAC），由被ICANN授权研究互联网安全问题的专家组成。这四个咨询委员会从自身的利益和需求对ICANN的运作提出建议。^[8]

 

　　IANA职能移交给ICANN后，引入了一项新的问责机制，即“赋权社群”，由ICANN的社群成员构成。这个机制赋予了社群（SOs和ACs）广泛的权力，包括否决ICANN的预算、战略和运营计划，修改或批准ICANN章程，罢免董事会成员，甚至解散董事会，发起独立审计，拒绝董事会关于IANA职能的决定，并有权对ICANN提起法律诉讼。这些措施实现了对ICANN董事会的自下而上的制衡，并加强了对执行机构的监督。^[9]

 

　　ICANN的运作模式独特，不同于传统的国际组织，它侧重于私人社群的协商过程，涵盖网络专家、企业、非政府组织、国家代表、学者和个人。自1990年代初期互联网开始私有化和商业化以来，ICANN中的利益构成主要按照利益团体而非国家政治边界来划分。在其多利益攸关方模式中，ICANN采用了代理模式来增强私营部门的作用，旨在确保所有相关方都有发言权，防止了任何单一实体对互联网的控制，通过分布式、去中心化和多元化的方式，保障了互联网的稳定运作和适应性^[10]。与IETF的非正式治理模式相比，ICANN作为一家法人实体，其治理结构更加正式和制度化。

 

 

　　1998年，在ICANN成立的同期，联合国下属的国际电信联盟（ITU）在美国明尼阿波利斯召开了会议，并通过决议计划举办信息社会世界峰会（WSIS）。2001年12月21日，联合国大会通过决议，正式批准召开WSIS，并指定ITU作为主导机构，这标志着联合国开始正式参与全球互联网治理。WSIS分为两个阶段，分别是2003年12月在日内瓦和2005年11月在突尼斯举行的会议。

 

　　在此期间，互联网多利益攸关方治理模式正式确立。

 

　　作为政府间组织的联合国参与互联网治理，标志着成员国在互联网治理中扮演着核心角色，这与以个人、非正式组织或私企为主体的传统互联网治理组织如IETF和ICANN形成鲜明对比。联合国通过ITU组织的信息社会世界峰会（WSIS）强调了主权国家在互联网治理中的领导地位，这一立场主要由发展中国家推动。为平衡主张以私企为主导的互联网治理模式的国家，WSIS还鼓励其他政府间组织、非政府组织和私企参与。^[11]通过《日内瓦原则宣言》和《信息社会突尼斯议程》，WSIS确立了包含政府、私营部门、民间团体在内的多利益攸关方治理模式，倡导互联网治理应多边、透明和民主。

 

　　WSIS会议成立了互联网治理工作组（WGIG）和互联网治理论坛（IGF）来持续讨论互联网治理问题。这两个机构体现了在联合国框架下多利益攸关方治理模式的应用。

 

　　在WSIS之前，互联网治理通常被视为仅限于技术性问题，而不涵盖公共政策。然而，WSIS的两个阶段所通过的《日内瓦原则宣言》（第49条）和《信息社会突尼斯议程》（第35条）均明确指出，互联网治理既包括技术问题也包括公共政策问题，并强调处理互联网相关公共政策问题的决策权属于各国主权范畴，每个国家都有权力和责任参与这一过程。

 

　　后WSIS和后WCIT并存的互联网治理时期

 

　　受WSIS影响，多国及国际组织采纳了多利益攸关方的治理模式。2014年，巴西举办的NETmundial会议成为践行该治理模式的重要平台之一。其他积极实践多利益攸关方治理理念的国际和多边组织包括经济合作与发展组织、联合国教科文组织、欧洲委员会、G8及非洲联盟等。^[12]

 

　　而在联合国参与互联网治理的多个平台中，国际电信联盟世界大会（WCIT）是一个关键节点。2012年12月，WCIT在迪拜召开，旨在更新1988年的《国际电信规则》以适应信息通信技术的快速发展，促进全球信息通信服务的互联互通。尽管ITU秘书长声明大会不会讨论互联网问题，成员国提交的提案中却大量涉及互联网治理，特别是来自俄罗斯、阿联酋、中国、沙特阿拉伯等国的提案引发争议，建议将互联网治理纳入议程并扩大ITU的管辖权。虽然这些建议未被采纳，但最终以非约束力决议形式呈现，反映出部分国家试图通过WCIT推动国家在互联网治理中的主导地位。

 

　　WCIT的成果揭示了一种新的互联网治理趋势，即多边治理模式，与现有的多利益攸关方治理模式形成对立。这场对立在WCIT表现为古老电信世界与新兴互联网世界之间的冲突，被一些观察者视为“数字冷战”的开端。美国等国家坚决反对将互联网政策的制定权移交给各国政府，支持保持现有的多利益攸关方治理模式。然而，WCIT未能达成一致性决议，因为多国代表未在最终条约上签字，显示了国际社会在互联网治理方面的深刻分歧。

 

　　多利益攸关方治理模式以其灵活性和包容性为特点，整合了政府、私营部门和民间组织等多种治理主体，体现了互联网治理的核心原则，如包容性、责任平衡、动态参与和有效实施。这种模式并非万能，其应用会根据具体议题和参与主体的性质而变化，在国家安全等关键领域往往呈现为政府主导的治理形态。

 

　　互联网多边治理模式区别于多利益攸关方模式，主要涉及多个国家基于国家利益建立的政府间组织，采用自上而下的方式协商互联网规则、原则和政策，如技术标准化和资源分配。这种模式在WSIS期间开始受到重视，特别是随着互联网的商业化和全球化，技术较晚发展的国家希望对全球互联网有更多影响。2012年的WCIT会议进一步推动了多边治理作为一种治理模式，而“斯诺登事件”之后，该模式获得了更多国家的支持。

 

　　多利益攸关方模式与多边主义模式并不相互排斥。从根本上讲，前者代表一种广义上的治理途径，强调各方平等参与的原则；而后者则体现为一种特定治理形式，其中政府在特定政策领域内扮演主导角色，利用其组织结构优势来集中资源和决策，旨在提高效率。这两种模式从不同视角出发，适应不同的治理需求。

 

　　在实践层面上，多利益攸关方模式涵盖了私营部门、政府、国际组织、公民社会、学术机构等各方的平等合作，无中心权威，呈现为自下而上、包容性和网络化的组织及决策方式。相比之下，多边主义模式强调政府在所有参与方中的领导作用，尽管不排除其他方的参与，但前提是在政府的主导下进行，决策过程体现出政府的自上而下管理，政府代表各方发布命令、制定政策。^[13]

 

　　多方模式的优势在于其决策的广泛参与性和多元性，降低了单方面利益主导的风险和决策失误。其灵活性、开放性和包容性特别适合技术创新和产业发展等领域。然而，该模式可能面临代表性不足的问题，尤其是普通用户和非西方国家的声音可能不被充分听取，且在网络安全等领域可能缺乏有效性。

 

　　多边模式的优势体现在其能够迅速集中资源应对大规模网络挑战，特别是在网络安全、基础设施建设和公共服务提供方面。但这一模式可能因政府间机构决策缓慢、灵活性不足而影响网络空间的活力和创新，且有时政府主导可能无法充分反映所有利益方的意见，存在审查和内容管控的风险。^[14]

 

　　考虑到互联网治理内容的多元化和复杂性特性，两种治理实践可以互相补充，取长补短。例如在技术层面的互联网治理中，多利益攸关方模式更为有效；而随着治理内容逐渐由低级政治向高级政治靠拢，政府的作用会逐渐加大。[15]中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在2015年第二届世界互联网大会开幕式发表主旨演讲时指出，国际社会应该在相互尊重、相互信任的基础上，加强对话合作，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。[16]

 

　　面对多利益攸关方和多边模式之间的冲突，全球互联网治理亟需找到平衡点。发达国家和发展中国家需通过平等协商，在相互尊重的基础上，探索一种新型的治理模式，实现互联网的平等、创新、开放和安全。