2019年年底以来，美国私募股权机构Ethos Capital（简称Ethos）拟以11.35亿美元收购“.ORG”域名注册管理机构一事，因涉及广泛的公共利益在全球互联网域名社群引发巨大争议，也受到美国加州检方关注。

　　由于此项交易涉及“.ORG”域名注册管理机构控制权转移，依据“.ORG”注册管理机构协议（RA）须事先获得ICANN批准。

　　在互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）第67次会议上，社群各方纷纷表达关切、强调维护公共利益。

相关背景

　　“.ORG”作为1984年首批设立的通用顶级域（gTLD）之一，其主要服务的用户群体（域名注册人/持有人）为非营利性机构。

　　为了促进域名服务主体多样性，确保域名系统安全稳定运行，根据2002年10月ICANN董事会关于“.ORG”域名注册管理机构竞标结果的决议，国际互联网协会（ISOC）于2003年1月在美国宾夕法尼亚州成立名为“公共利益注册管理机构（PIR）”的非营利性机构，以接替商业机构VeriSign负责“.ORG”顶级域的运营管理。

　　作为全球第三大gTLD，截至2019年9月“.ORG”域名注册量达到1046.8万个，占全球gTLD域名注册总量的5.1%，服务于数百万家非营利性机构以及部分商业机构的非营利基金、公益项目等。

　　2012年ICANN开放新gTLD申请后，PIR还获批成为“.NGO/.机构/.组织机构”等具有非营利性机构含义的6个新gTLD的域名注册管理机构，相应域名注册量合计近1万个。超过1600个域名注册服务机构为PIR提供域名注册服务，Afilias为其提供技术后台托管服务。

　　PIR与ICANN和ISOC关系密切。一方面，PIR董事会成员由ISOC指派，每年PIR运营成本以外的剩余资金基本用于捐赠ISOC以支持其推进全球互联网发展与应用。2017至2018财年、2018至2019财年PIR向ISOC捐赠总额分别为3050万和4440万美元，占ISOC两财年收入的77.4%和85.8%。

　　另一方面，PIR作为获得ICANN批准的域名注册管理机构，与ICANN签署RA，接受ICANN基于协议的合规管理，并成为ICANN机构运营资金的重要贡献者之一。PIR领导层及许多ISOC社群成员（如ISOC董事会成员及分会领导层）也长期活跃于ICANN社群，在相关社群组织担任重要职位，对ICANN全球域名政策发展具有重要影响。

　　2019年6月，ICANN为了统一各gTLD的RA形式，便于合规管理，同时考虑到在现已成熟的域名市场中应平等对待传统gTLD和新gTLD，因而在“.ORG”RA续签时修改了相关条款，取消了“.ORG”域名批发价格及其年度增幅上限（简称价格上限）的规定。ICANN此举遭到大量社群成员反对，认为RA的修改将导致“.ORG”域名涨价，损害“.ORG”域名注册人和用户等社群的利益，同时也为全球最大的域名注册管理机构VeriSign未来参照执行清除了关键障碍。

　　2019年11月Ethos收购PIR的消息进一步激起社群强烈不满和严正抗议。ISOC与PIR联合宣布与Ethos达成协议，拟由Ethos 以11.35亿美元的交易价格对PIR及其ISOC内的相关资产进行收购，PIR机构性质将相应转变为营利性。

　　同期PIR依据RA规定向ICANN提交了注册管理机构控制权转移申请，后又向PIR机构所在州检方申请变更机构性质，在获得ICANN及检方批准后即可继续完成收购流程。

争议焦点

　　PIR收购问题引发全球社群巨大争议，争议焦点一方面在于流程问题，即此前这一收购计划并未公开征求社群意见，所透露的交易信息也极为有限，社群对“.ORG”的未来产生强烈的不确定和不信任，甚至有建议提出应建立专门机制由社群共识决定是否准许收购。另一方面是实质问题，即此项收购会对涉及全球域名用户的公共利益造成怎样的影响。

　　关于实质问题，包括ISOC和PIR在内的支持者认为，对ISOC来说，此项交易将有利于其利用所获得的资金进行多元化投资，提升收益稳定性，降低此前仅依赖于PIR单一收入来源的风险，为ISOC履行使命提供更长期、稳定和坚实的支持。

　　对PIR和“.ORG”来说，此项交易有利于PIR摆脱ISOC管理时在业务投资方面的局限性，加强对域名注册管理及其他扩展性业务的投入，推动全球布局，促进社群发展，使“.ORG”更好适应域名市场和服务全球用户。

　　根据Ethos前期回应社群时作出的口头承诺，“.ORG”将延续此前定价政策，域名批发价格年均增幅将限制在10%以内。支持者认为这一政策符合市场发展趋势，能够在维持市场相对稳定基础上促进竞争，也会减少钓鱼网站、垃圾邮件、僵尸网络等域名滥用的情形，维护清朗的互联网环境，总体符合全球公共利益。

　　然而，已有近840家机构和超过2.5万个人在电子前沿基金会（EFF）发起的savedotorg.org网站的反对收购倡议书上签名。一些业内人士发表分析文章提出质疑，主要涉及三方面问题：

　　一是费用问题

　　这一收购将使PIR拥有无需ICANN或“.ORG”社群批准即可提高“.ORG”域名注册费用的权利。尽管“.ORG”域名注册量在全球gTLD市场所占份额不高，但其悠久历史和身份标识特性却使其成为全球非营利性机构建站的第一甚至唯一选择，在非营利机构市场具有绝对垄断性。

　　在ICANN取消“.ORG”域名价格上限的基础上，若允许商业机构Ethos获得对PIR及“.ORG”的掌控权，特别是有消息称收购资金主要来自银行贷款，将直接导致对PIR盈利能力提出更高要求，使“.ORG”域名费用大幅上涨，非营利性机构为维护其域名所需成本提高，域名注册人权益受损。

　　关于提升“.ORG”域名价格会抑制域名滥用的观点，反对者表示相比新gTLD，传统gTLD域名滥用较少，并且PIR作为域名注册管理机构治理滥用问题的业内典范，在加强域名应用内容管理、开展不良域名监测与处置方面成效显著，“.ORG”域名滥用问题本不突出，通过提升价格减少域名滥用更无必要。

　　法国政府于2020年2月致信ICANN，也表达了批准Ethos收购PIR将侵害消费者权益等公共利益，同时指出此举违反了2002年ICANN针对“.ORG”域名注册管理机构制定的包括“考虑非商业用户群体、支持非商业域名注册者、在保持服务质量的前提下应尽可能降低注册费”等内容的标准。

　　二是运营问题

　　除“开源”外，PIR可能迫于“节流”压力降低运营成本，将对“.ORG”顶级域的持续稳定运行构成威胁，可能使依赖于“.ORG”域名提供的关键公共服务出现中断，破坏互联网及全球社会的稳定，损害全球公共利益。

　　三是监管问题

　　若Ethos取代ISOC获得对PIR的控制权，一方面将拥有无需咨询“.ORG”社群即可单方面制定和实施权利保护机制的权力，会加大其对“.ORG”社群合法的非营利活动进行审查的风险；另一方面Ethos将拥有按照政府要求对“.ORG”域名实施暂停的权力，执行某些政府提出的“不合理”要求；此外，社群也对于营利性机构（Ethos和未来的PIR）如何管理非营利机构（“.ORG”域名注册人）事务提出质疑。

事件进展

　　关于交易主体承诺进展

　　ISOC和PIR承认社群对其信任已出现裂痕。面对社群担忧与质疑，在ICANN建议下，ISOC、PIR和Ethos多次通过发表声明、召开网络研讨会等进行积极回应，提升公开透明性，努力争取社群认可。

　　它们表示，此交易是所有权的间接转让，PIR及“.ORG”的运营不会因此而发生变化，“.ORG”的安全性、稳定性和可靠性将与今天完全相同；对于公众认为不应由营利性机构来掌控“.ORG”的运营权，PIR表示ICANN并未要求“.ORG”必须由非营利性实体或非政府组织运营，未来PIR将兼顾公共利益与组织的营利目标；ISOC也将为包括收购资金在内的捐赠资金管理工作设立新的独立治理架构，并公开征求社群意见。

　　在此基础上，Ethos和PIR于2020年2月提出四项自愿性公共利益承诺（PIC）纳入“.ORG”RA，拟通过强化这些承诺的法律约束力，坚决维护“.ORG”社群的利益。这些承诺包括四方面内容：

　　一是维持域名价格的可负担性，约定价格上限，在八年内将“.ORG”域名批发价格年均增幅限制在10%以内，且采用精确公式、不允许提前加价；

　　二是成立“.ORG”管理委员会（Stewardship Committee），将由7名人权、非营利机构等领域的专家组成，有权就PIR有关审查以及注册人和用户数据使用的相关政策提供独立建议并具有否决权，PIR的任何员工及董事或成员均不得参与任职；

　　三是成立社群扶持基金，经PIR董事会和管理委员会批准，用于提供“.ORG”域名注册人支持计划，推动“.ORG”全球推广和影响力提升；四是发布年度公开报告，评估PIR对PIC的遵守情况以及PIR在上一年为“.ORG”域名注册人利益开展活动的情况。

　　目前，PIR已经启动一项公众调查活动，以收集各方意见予以回应和解决。

　　关于ICANN审查进展

　　ICANN对“.ORG”域名注册管理机构控制权转移的审查工作持续推进。根据规定，自收到申请之日起，ICANN有至多30日可向申请者（即PIR）反馈补充材料的要求，另有30日完成审查流程，作出批准或不予批准的决定，以确保这一控制权转移不会对域名注册管理机构的稳定性、可靠性与安全性造成影响。

　　2019年12月，ICANN向PIR致信索要更多涉及“.ORG”域名注册管理机构运营连续性、交易性质、新所有权结构将如何继续遵守RA规定、如何履行服务“.ORG”社群承诺的信息，原计划于2020年2月完成审查。但1月30日，ICANN收到美国加州总检察长办公室来信，要求ICANN提供PIR收购案的相关信息，包括此前ICANN与PIR、Ethos 就收购一事进行的全部通信记录等，以便该办公室就此项交易对非营利机构社群和 ICANN 所造成的影响进行评估。

　　ICANN宣布其正在全面配合检方提供相关信息，并持续开展彻底的尽职调查，以考量PIR控制权和机构性质变更等事宜；同时根据检方要求，ICANN向PIR商议要求将ICANN审查的最终期限延后至4月20日。

　　考虑到PIR收购问题已上升为全球互联网域名社群高度关注议题，ICANN在2020年3月9日～12日召开的第67次会议期间至少设置了2个专门场次供社群就此问题发表意见，ICANN也再次强调了其审查职责仅限于对“.ORG”RA相关问题的评估，并不直接涉及PIR公司性质和所有者变更等。

　　公共论坛上，来自通用名称支持组织（GNSO，包括商业利益团体（BC）、知识产权利益团体（IPC）、非商业利益团体（NCSG）代表）、地址支持组织（ASO）、政府咨询委员会（GAC，瑞士代表）、一般用户支持组织（ALAC）等ICANN社群组织，ISOC和PIR相关人员及电子前沿基金会及其他“.ORG”域名注册人代表等近30人发表意见，意见主要集中在需明确ICANN在此问题上的职责范围、ICANN开展评估的标准（包括PIR最初接管“.ORG”时的条件）和流程、PIR自愿性公共利益承诺的可执行性及其对公共利益的保护效力、PIR管理委员会运作机制合理性、PIR未来财务可行性等方面，许多代表也建议ICANN建立渠道增进各方沟通和理解。

　　会后，ICANN公布会议文件，就部分涉及ICANN的关键性问题予以回应，展示了愿继续推动有关方面倾听社群诉求、解决社群关切、维护公共利益的态度，介绍了ICANN已做出的相关努力，并说明了公共利益承诺机制的执行程序等。

　　GAC会议上，法国、德国、伊朗、欧盟委员会等代表均赞同围绕此问题提出GAC共识性建议写入GAC公报，美国代表则明确表示反对，也不同意延长ICANN审查时限。

　　最终这一议题仅在公报中的“GAC重点问题”板块以GAC向董事会致信的方式提出，其中建议在具有合同约束力的公共利益承诺中纳入清晰和强制性的保障措施，以确保对“.ORG”社群在内的全球公共利益的长期维护；GAC同时鼓励董事会继续与包括GAC在内的ICANN社群保持互动，确保社群意见得到适当考虑。

展望及建议

　　PIR收购一事由最初单纯的市场行为快速演变为全球重大公共事件，因交易的公开透明度不足而造成社群信任崩塌，其造成的严重后果需要付出巨大努力才能弥补。

　　考虑到PIR提出的自愿公共利益承诺已展现了Ethos和PIR致力于维护社群利益、推动社群发展的决心，但还有根据社群意见进一步修改完善的空间。

　　若无意外，预计ICANN将在近日公布审查结果，在批准“.ORG”控制权转移的同时，对PIR提出若干改进公共利益承诺、维护社群利益的前提要求，收购流程也将继续向前推进。

　　考虑到后续营利性需求，预计PIR将寻求合规进入我国域名市场，进一步拓展其全球业务版图。

　　此外，预计ICANN也将充分吸取经验教训，强化治理的透明与问责，并处理好同社群各方的关系，进一步改进对域名从业机构的合规管理。

　　同时也应注意到，负责监管美国加州慈善组织的加州检方介入此事直接导致ICANN审查时限延期，再次体现了ICANN受到美国司法管辖的状况，美国相关部门有能力对ICANN全球域名管理事务进行调查并作出有约束力的决定。

　　中国社群应继续利用各类ICANN社群监督和评议机制推动提升ICANN运营的透明与问责度，并参与ICANN司法管辖权问题的社群讨论，不断推进ICANN国际化进程。

　　（本文刊载于《中国教育网络》杂志2020年4月刊，作者：嵇叶楠，黄潇怡，郭丰，单位为中国信息通信研究院政策与经济研究所，责编：项阳）