作为推动我国信息化建设最早的实践者，国家信息化专家咨询委员会委员高新民教授参与并经历了过去中国电子政务建设的一些重要事件，也正参与并跟踪着现阶段中国电子政务建设的进程。日前他接受本刊采访，对信息化的历程、现状进行了解析，并对中国电子政务未来发展提出了看法。

　　他认为，在电子政务信息联动的环境下，困扰我们的食品安全问题就能得到有效解决。如果每一个食品的环节所涉及到的部门层层联动，进行信息交换和共享，就可以识别每个食品是从被认可的生产场所出产，从被认可的运输环境运出，一直到安全检测合格的市场，这样监管单位、消费者就可以做到心中有数。
　　历程：“十二金”工程意义重大

　　《中国教育网络》：我国政府部门的信息化经过哪些历程？

　　高新民：我国政府部门的信息化历程分为以下几个阶段。

　　第一，早期的OA自动化阶段。

　　早在20世纪80年代，中国政府已意识到信息革命带来的挑战与机遇，各政府部门开始尝试利用计算机进行一些最基础的政务活动，比如文件电子化处理、数据电子化存储等，这就是我们所说的“办公自动化”发展阶段。其特点是利用计算机替代一部分手工劳动，提高政府文字、报表处理等工作的效率。

　　到了20世纪80年代末，全国各地一些政府机构开始建立起各种纵向或横向的内部信息办公网络，很多政府机构成立了专门的信息中心，为提高政府的信息处理能力和决策水平起到了重要的作用，这是电子政务的早期形式。

　　第二，电子政务初级阶段。

　　20世纪90年代之后，我国的政府信息化建设进一步加快，尤其是一系列“金字工程”的启动，标志着中国政府与国民经济信息化的序幕正式拉开。

　　1993年12月，“三金工程”(金桥、金关、金卡)正式启动，“三金工程”是我国国民经济信息化的起步工程，也是我国电子政务的雏形，它的提出对个人、企业和政府产生了巨大的影响，并取得了很大的成绩。这个阶段，电子政务得到了初步应用。

　　2000年10月，国家“十五”计划明确规定“以信息化带动工业化”，几年中《关于我国电子政务建设指导意见》、《关于加强信息安全保障工作的意见》等政策相继出台，促进了信息技术在政府部门的应用。

　　第三，电子政务扩展阶段。

　　2001年，“中办发17号”文件中提出“十二金”工程，这是一个重要的转折点,对中国发展电子政务意义重大。在文件中提出以“金字”工程为重点的电子政务的框架，明确提出“要加快十二个重要业务系统建设，促进业务协同、资源整合”。“十二金”工程由国家发改委主持建设，其内容包括金宏、金关、金税、金财、金融(含金卡)、金审、金盾、金保、金农、金水、金质、办公业务资源系统等十二个业务系统。

　　同时，“十五”期间，各级政府依照相关要求和政策进一步在全国范围内加快建设政务平台，整合信息资源，统一平台，统一标准，并围绕“两网一站四库十二金”重点展开。“一站”，是政府门户网站；“两网”，是指政务内网和政务外网； “四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域。特点各异，又相互渗透和交融，初步构成了我国电子政务建设的基本框架。这是电子政务的扩展阶段。

　　第四，电子政务与体制改革融合阶段。目前，电子政务正在步入一个新的发展阶段，电子政务发展的推动力已经主要不是技术要素，而是由业务驱动，与行政管理体制改革同步发展。一方面，行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑，另一方面，电子政务的发展也需要体制改革来推动。

　　成效：认识到位进展显著

　　《中国教育网络》：电子政务目前的进展主要体现在哪些方面？

　　高新民：从1993年提出“三金”工程算起，我国电子政务的工程已经历了16年;而如果从2001年第十七号文件提出“十二金”工程的时间算起的话，我国电子政务也已历经8年时光，总体来说进展显著。主要表现在以下几个方面。

　　第一，各级政府领导对电子政务的认识已经有了很大提高，观念已经有较大变化：电子政务是推动管理、增强管理效率的强大手段。在瞬息万变的现代社会，不很好地利用电子政务几乎不可能管理好经济和社会。近几年已出台相当有力的政策，尤其是在“十七大”报告提出“五化并举，两化融合”的方针(即“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”并举；“信息化”与“工业化”融合)，这对今后进一步形成共识具有深远意义。

　　第二，在认识提高的基础上，各级政府部门积极投入建设，实现了不同程度的信息化服务。比如，门户网站是最基础的面向大众的电子服务渠道，它的普及代表了电子政务的推动效果。根据统计，我国省部级以上门户网站的建设率基本达到100%，地级以上为93%以上，县级以上政府政府为83%。门户网站提供了程度不同的公共服务，有的提供了初级的信息发布服务，有的提供了深层次的网上办事服务，取得了良好的社会反响。

　　最近有一个关于电子政务的事儿为社会各界所瞩目:有网友对科技部事无巨细、认真答复大众问题的举动表示赞赏，也有网友认为应当对不属于回答范畴的问题进行“封杀”，以提供更高效的服务。无论大家观点如何，从另外一个角度来说，这正表明了门户网站并非一个空架子。还有一些大家很熟悉的例子，比如，北京市交通管理局的网站点击率非常高，因为车主都习惯通过网站了解自己的车的各种信息，极大地方便了公众获取信息，取得了很好的社会效益。

　　第三，2001年“中办发17号”文件所提出的“十二金工程”已经达到预期目标，对提高社会效率，增加社会效益起到很大的推动作用。例如，“金审工程”使审计覆盖面提高了1倍，工作效率普遍提高了5倍；“金关工程”实现了全国海关现场24小时联网运行，原来需要几个小时乃至十几个小时通关，现在仅仅需要几分钟，目前日均处理各类单证50余万份；“金盾工程”覆盖了90%的公安基层所队，联网信息破案已占总数的20%左右；“金税工程”全面提高了税收征收率，每年节约税收成本上百亿元；社保系统实现了在全国范围内提供“五险合一”服务，惠及全国参保人员近1.4亿。

　　第四，为指导电子政务进一步深化提出了电子政务总体框架。电子政务要达到高级阶段，必将涉及各个地方、各个部门的信息交换共享，以及业务联动。要想实现高效的数据交换与共享，必须统筹总体、建立支持互操作的电子政务总体框架。总体框架分为五层。第一层，服务渠道体系。它是电子政务的前台与界面，比如门户网站；第二层，业务支撑体系。包括各种应用等；第三层，数据。包括基础数据和应用主题数据等；第四层，技术支持体系。包括技术标准、软件等；第五层，基础网络设施。以教育电子政务为例，CERNET的建设和发展为提升教育电子政务做了基础性的工作。在国家“十一五”规划中，各级各类网络基础设施仍要不断完善。

　　目前总体框架还仅仅是一个概要描述，在可操作性方面还要进一步细化，但总体框架的提出已为各级政府在实施中提供一定参考，从而推动了其电子政务的建设。

　　问题：需破除孤岛，提升协同力

　　《中国教育网络》：在实践中我们还存在哪些方面的问题？

　　高新民：应该说，虽然我国电子政务起步较晚，但是近几年我国的电子政务发展势头很猛，电子政务建设取得了重要进展。但综合来看，推进电子政务仍然面临一些挑战，主要有这么几个问题。

　　第一,总体上发展水平不高，且发展不均衡。一般认为，电子政务的发展阶段可分为四个
　　阶段。第一，打基础阶段。比如建设OA办公系统、门户网站等；第二，单向互动阶段。主要包括简单的信息发布。第三，办理公务阶段。公众可以在所提供的系统上办事了，比如通过信息化手段进行出境、入境等。第四，利用信息技术的手段推进行政机构的合理化。目前在我国，一些单位和部门已实现第三个层次的服务，但大多数地区还处于前两个阶段，尤其是有些经济比较落后的地区尚处在第一个阶段，发展非常不平衡。如何在新形势下使得电子政务能够取得全面和可持续发展，均衡是一个无法回避的难题。

　　第二，部门之间、条块之间的协同性差成为电子政务发展的一大难题。这里主要有两个原因：首先是历史上形成的信息孤岛，虽有一定合理性，但使得各部门之间各系统难以兼容，信息资源难以共享。其次是由于深层次的利益的关系，导致部门之间不愿进行有效的协同。

　　同时还存在一些问题，比如很多在技术上可以实现的功能并没有实现，很多已经建成的系统还没有完全发挥能力和作用等。问题的存在也同时说明，中国电子政务发展的潜力还很大。

　　在全球，最近几年每年都有一些机构对过去一年中各个国家的电子政务中水平进行排名。近日，联合国经济和社会事务部发布的2008年度全球电子政府调查报告显示，在全球电子政务发展水平排名中，中国排名第65位，在东亚地区排在韩国和日本之后。报告还特别介绍了中国政府网(www.gov.cn)一些值得借鉴的做法，如鼓励民众参与、通过网上投票听取民众意见、利用音频和视频等多媒体手段发布信息和政策等。

　　突破：加大与行政体制改革的融合

　　《中国教育网络》：您认为电子政务未来发展的突破点在哪里?

　　高新民: 电子政务未来的突破点应该有如下几个。

　　第一，电子政务和行政体制的改革要有互动和融合。党的“十七大”提出“五化并举，两化融合”，充分说明了中央对信息化工作的重视。对电子政务来说，下一步解决的首要问题是电子政务与行政体制改革的融合。

　　“融合”蕴含两个意思，一方面电子政务本身要发挥其功能，从信息化的视角推动机构的优化，另外一方面，电子政务本身的深化需有行政体制改革做保障。信息化在推动行政改革领域的潜力很大，但是目前人们的认识还不够。

　　事实上，信息化也是一个科学地看问题的视角。站在这个视角上，我们可以更清晰地识别体制的合理与否，从而更高效地推动体制改革迈向完善。我国政府现在提出构建服务型政府的目标，在这个过程中，电子政务将起到很大的促进作用。

　　信息化本身无法决定行政体制改革，但信息化可以帮助我们合理、科学地建立和优化体制结构。举一个例子，教育部对学生和老师提供服务的同时进行管理，那么，如何通过优化机构设置，提供更合理的服务和管理？以信息化数据为基础，我们可以更清晰地了解机构设置是否合理。

　　坚持以公众服务为重点，寓管理于服务中。服务型政府将是未来政府的基本定位，整合服务将是服务型政府的核心职责。在新形式下，传统的单一管理已经不能满足需求，应当将服务与管理相互渗透。电子政务的发展应当是以用户为中心，按照用户需要来设计政府的功能，它将促使政府由一种多层次、多部门、以管理为主的形态向一种智能型、用户取向、以服务为主的形态转变。

　　比如在北京，每天都有成千上万的来自各地打工人员进入进出，怎么对其进行管理？他也许没有户口没有单位，今天在这个单位，明天就转到另外一个单位，管理人员不易找到他。在这种情况下，如果能以服务为中心，给与他们所需要的服务，比如，为其建立医疗卡、社会保险，使我们的管理跟他们的利益相结合，他们自己就会找到管理机构，这样，一些基本信息自然可以获得。

　　第三，要以跨部门的业务联动为方向，支持精准化的管理。

　　“联动”指的是一个国家的不同司局、同一司局中的不同处、所之间的联动，意味着分工细化但是信息不分割。“精准化”的要求就是说“粗化”的信息不可以，不准确的信息不可以。我认为，电子政务要想取得精准化信息，要想达到更深层次的服务，必然要求各部门、单位进行联动，进行数据共享，没法联动和数据共享的信息化将无大作为。比如，海关通关需要涉及海关、税务、公安等12个部级以上的部门，如果没有这么多部门的联动电子政务就是有名无实。

　　部门之间进行联动将解决很多难度很大的问题。比如，在信息联动的环境下，困扰我们的食品安全问题就能得到有效解决。可以设想，一个食品从源头到最终摆到餐桌上经历多少个环节？如果每一个环节所涉及到的部门层层联动，进行信息交换和共享，就可以识别每个食品是从被认可的生产场所出产，从被认可的运输环境运出，一直到安全检测合格的市场，这样监管单位、消费者就可以做到心中有数。

　　第四，为了达到以上所说到的三个目标，我们需要建立跨部门、跨地区的信息共享的长效机制，形成电子政务可维护、可持续发展的总体架构。我们需要以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享，规划和启动几个重点的跨部门电子政务应用项目，通过跨部门的政府业务系统建设，在实践中发现问题，探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的总体架构及其维护机制，带动行政体制改革。

　　第五，扩展公众受益面。电子政务的服务要惠及所有的公民，最终要使全民受益，一个也不能少。目前在我国，享受到电子政务服务的人群还十分有限，未来很大一部分工作应该是将电子政务推到更广泛的人群中去，将这项服务覆盖面加大，从而逐步消除数字鸿沟。

　　综合来看，电子政务如同一个强大的推进剂，推动着我国政府迈向服务型政府的步伐。它将促进公共管理以及法制民主的改革，提高人员效率、减少工作人员负担并加强政府管理职能的管控力度，提高政府部门之间的沟通能力，使得政府越来越趋向于法制、阳光、高效。当然这个过程并非是一蹴而就的，需要科学的实施方法和有效的统筹。

　　其中，作为国家电子政务建设的重要组成部分，教育电子政务是实现教育管理现代化的重要手段，它对从整体上推动教育管理的现代化，优化管理流程,解决目前教育管理中的“信息孤岛”问题，转变政府职能，促进管理效率的提高都具有非常重要的意义。

　　希望通过整体部署、分步实施的方式，使电子政务大力提升我国人力资源开发水平，增强我国综合国力和国际竞争力，加快我国由人口大国转向人力资源强国的步伐。