2026年6月，东南亚互联网治理格局迎来一个标志性事件。马来西亚一项关于互联网号码资源管理的立法修订，引发了国际互联网治理社区的广泛关注。

 

　　马来西亚通信与多媒体委员会（MCMC）在公开征求意见的《1998年通信与多媒体法》修正案中提出，拟赋予MCMC对IP地址和自治系统号码（ASN）的法定管理权，并支持建立马来西亚国家互联网注册机构（National Internet Registry，NIR）。

 

　　7月10日，APNIC对MCMC修正案公众咨询文件进行了回应，申明其立场。7月15日，MCMC法案经马来西亚议员辩论后表决获通过，后续将进入御准与正式生效阶段。

 

　　这一事件之所以受到广泛讨论，是因为提案对现有互联网号码资源的管理模式造成冲击。目前，亚太地区的IP地址和自治系统号码（ASN）等互联网号码资源由亚太网络信息中心（APNIC）作为区域互联网注册机构（RIR）统一负责区域分配。在设有国家互联网注册机构（NIR）的经济体，资源通常经由NIR进行本地化管理；其他经济体则由APNIC直接向本地互联网注册机构（LIR）分配。APNIC自2012年起暂停接受新的NIR申请。2024年，APNIC执行委员会废止原有NIR认定标准（APNIC？104），使这一暂停状态延续。而马来西亚此次提出建立NIR，可能对现有互联网号码资源治理框架带来新的挑战。

 

　　该提案触及全球互联网治理体系中的一个根本性议题——互联网号码资源应当由以区域为基础的多利益相关方机制（如APNIC等区域互联网注册机构，RIR）管理，还是可以由主权国家通过立法手段自主掌控？本文将结合MCMC咨询文件、APNIC公开材料，以及相关互联网治理文献，对这一事件的来龙去脉及其影响进行分析。

 

 

　　提案的三项核心修正

 

　　2026年6月10日，MCMC发布《1998年通信与多媒体法》修正案公众咨询文件，向利益相关方和公众公开征求意见，咨询期截至2026年7月10日。修正案主要涵盖三方面内容：战略性与实质性改革、监管费用调整，以及执法与监管权力强化。其中，与“电子地址管理”相关的修订最受关注，也是本次争议的核心，主要包括三项内容。

 

　　第一，赋予MCMC管理和分配IP地址、自治系统号码（ASN）等互联网号码资源的法定权力。

 

　　第二，支持建立国家互联网注册机构（NIR），MCMC表示，此举旨在确保马来西亚电子地址资源的透明和可持续管理，推动建立更加健全、治理更加完善的数字基础设施。

 

　　第三，为MCMC在电子地址资源领域的收费行为建立法律依据，包括管理费、注册费等。

 

　　7月15日，MCMC法案经过14名马来西亚国会议员辩论后，以多数口头表决方式获得通过，电子地址管理相关条款作为修正案的一部分，已随法案整体进入立法程序。

 

　　MCMC的修订逻辑

 

　　MCMC的论证建立在两个支柱之上。一方面，《1998年通信与多媒体法》自1998年颁布以来已历经20余年，通信与多媒体行业的技术环境、市场格局和政策需求均已发生深刻变化，原有法律框架的某些条款已不再适合其原定目的，必须更新以保持前瞻性并支持国家政策目标。

 

　　另一方面，MCMC将电子地址管理视为数字基础设施治理的组成部分，主张由国家监管机构直接管理，以确保透明度和可持续性。这一逻辑与近年来多国主张的“数字主权”话语存在内在呼应。

 

　　追根溯源，MCMC的这一主张背后，交织着路由安全与地缘政治的双重博弈。互联网依赖BGP（边界网关协议）在全球范围内进行路由。BGP在设计之初基于参与者互信的假设，但这一机制缺乏必要的验证，容易引发路由劫持等安全事故。

 

　　为解决此问题，业界推出了RPKI（资源公钥基础设施）。它利用密码学技术，通过数字签名对IP地址的所有权进行认证。RPKI的运作依赖一个分层的信任锚（Trust Anchor）体系。作为亚太地区的区域互联网注册机构，APNIC的总部位于澳大利亚，其运营的信任锚是该地区RPKI信任链的顶端。这种架构引发了一些国家对数字主权的担忧：其网络资源的最终认证依赖于一个位于境外的非政府组织。

 

　　因此，马来西亚政府正寻求加强管控，建立本国的NIR，以期未来所有国内的IP地址等资源都经由本国的NIR进行管理、备案和分配。

 

　　值得注意的是，此次修订涉及的议题范围远超电子地址管理一项，还包括类别许可机制改革、竞争法对齐、接入协议可执行性、卫星网络申报等十余项修正。电子地址管理仅是其中一部分，但因涉及APNIC的核心管辖权和全球互联网治理原则而受到最密集的国际关注。

 

 

　　NIR的历史与现实

 

　　国家互联网注册机构（NIR）制度源于互联网商业化和规模化发展初期的资源管理实践。20世纪90年代，在RIR体系尚未完全建立之前，部分经济体的互联网注册机构已在本国层面运作。随着APNIC等区域互联网注册机构成立，这些早期机构逐步纳入区域号码资源管理体系，成为连接区域RIR与本地互联网服务商（ISP）的中间层。

 

　　暂停设立NIR

 

　　APNIC对新设NIR持谨慎态度。2012年，APNIC执行委员会决定暂停受理新的NIR申请；2024年进一步废止原有NIR认定标准（APNIC-104），使这一暂停状态延续。由于目前尚不存在新的社区认可标准，APNIC现阶段缺乏评估和批准新NIR申请的制度依据。

 

　　APNIC指出，在IPv4地址快速分配的早期阶段，NIR为高速增长的互联网提供了重要的本地化支持，但随着互联网治理体系不断成熟，互联网号码资源分配和管理更适合由区域层面的专业机构统一承担。同时，APNIC认为，如果每个国家都建立自己的NIR，还可能增加治理复杂性，削弱现有互联网号码资源管理体系的一致性和效率。

 

　　APNIC与MCMC的沟通

 

　　据公开信息，围绕建立NIR，APNIC与MCMC已持续沟通一年多。2024年11月，MCMC首次向APNIC提出协助建立马来西亚NIR的请求。在APNIC两次致函重申现行政策立场不变后，2026年5月29日，APNIC执行委员会再度致函MCMC，正式明确在现行政策框架下无法接受新NIR设立申请。

 

　　不过，APNIC并未完全关闭进一步讨论的可能性。APNIC在信中指出，政策变革始终可以通过启动咨询和政策制定程序来讨论，但只有在互联网协调政策第2号（ICP-2）重大修订完成后才有可能启动。ICP-2是规范RIR运作的核心治理文件，其修订工作始于2023年，目前已进入第二轮公开征求意见阶段（2025年8月发布二轮草案），计划于2026年底前完成最终修订。这意味着，即使MCMC希望推动APNIC层面的政策调整，也需等待ICP-2修订完成后，才可能进入正式的社区讨论程序。

 

　　与此同时，APNIC积极参与马来西亚国内的政策讨论。2026年6月23日，APNIC应邀参加MCMC组织的专题研讨会，并作了题为《全球互联网号码管理格局》的专题报告。此外，除了自身向MCMC提交反馈意见以外，APNIC还鼓励其马来西亚会员向MCMC提交反馈意见。

 

　　APNIC致MCMC的意见书

 

　　7月10日，APNIC发布了其提交给MCMC公众咨询的意见书。APNIC表示，原则上并不反对设立马来西亚NIR，但认为应遵循并契合当前正在进行的多利益相关方协商机制。

 

　　APNIC的立场可概括为以下三点：

 

　　第一，APNIC支持马来西亚的互联网发展目标，并认为，通过多利益相关方流程在全球范围内协调互联网号码资源（INRs），是实现这些目标且能长期持续的最有效途径。

 

　　第二，设立马来西亚国家互联网注册机构（NIR）本身，并不会改变马来西亚运营商获取INRs的条件或可用性。无论运营商是直接从APNIC获得INRs，还是通过马来西亚NIR获取，所适用的政策都是相同的——这些政策由社群制定并由APNIC管理；资源分配始终依据经证明的实际运营需求，而与国籍或地理位置无关。

 

　　第三，任何新NIR（包括马来西亚NIR）的设立，都应与当前正在修订区域互联网注册机构（RIR）系统治理及NIR框架的多利益相关方流程的成果保持一致。这对于维护互联网的统一性和互联互通至关重要，也能确保未来马来西亚NIR的建设建立在多利益相关方社群所认可的稳固基础之上。

 

　　APNIC在这份意见书中表示，APNIC原则上并不反对设立马来西亚NIR。但任何此类NIR的设立时机、先后顺序和具体设计，都必须通过目前已在推进的多利益相关方程序来加以解决。同时，各方在INRs可用性、网络安全、IPv6加速、成本及本地支持等方面所期望实现的目标，既不取决于马来西亚NIR的设立，在某些方面也不会因其设立而得到进一步推动。

 

　　在意见书中，APNIC向MCMC提出七组关键问题，涵盖NIR设立与ICP-2修订时间对齐、INR分配政策一致性、多利益相关方参与机制、会员选择与治理代表、跨国运营兼容性、路由安全连续性等维度。若MCMC对此进行答复，将成为后续判断局势走向的重要风向标。

 

 

　　ICP-2修订与RIR治理重塑

 

　　ICP-2的修订是2001年该文件制定以来RIR治理体系最重大的变革。其核心目标是制定“覆盖RIR的认可、运营维持和撤销认可”全生命周期的治理文件。新文件草案引入了多项关键机制：ICANN理事会拥有对RIR认可与撤销的最终决定权；IANA的角色得到明确——若某RIR无法运作，必须将地址资源转移至另一RIR；新增了RIR运营失常时的“自救—外部支持—最终措施”三步处理程序等。

 

　　ICP-2修订的直接背景是AFRINIC（非洲区域互联网注册机构）所遭遇的治理危机。AFRINIC近年来面临毛里求斯最高法院的法律干预以及内部领导层纠纷，而旧版ICP-2对RIR出现问题时该如何处理完全没有规定。ICP-2修订试图填补这一制度空白，确保全球互联网号码资源管理体系更加具有韧性和问责能力。本次修订经多轮反馈整合，目标于2025年Q3-Q4发布最终文件（实际时间线有所延后，预计2026年底完成）。

 

　　多利益相关方治理与“数字主权”的张力

 

　　马来西亚NIR提案引发关注，一个重要原因在于其触及了当前全球互联网治理中的一项核心议题——多利益相关方治理与数字主权之间的平衡。The Register的评论一针见血地指出：“在过去，互联网治理领域的多数冲突发生在低速轨道，主要涉及持续数年的文明辩论，但马来西亚可能会改变这一模式。”

 

　　长期以来，互联网号码资源实行以ICANN、IANA和各区域互联网注册机构（RIR）为核心的多利益相关方治理模式。IP地址、自治系统号码（ASN）等资源虽然具有全球唯一性，但其分配政策并非由单一政府决定，而是由技术社区、运营商、企业、政府、学术界等共同参与制定。

 

　　这一模式也在2025年联合国信息社会世界峰会20年审议（WSIS+20）过程中再次得到强调。大会重申，多利益相关方治理仍是互联网治理的重要原则，政府应作为众多声音之一参与治理，而非唯一决策主体。

 

　　近年来，随着各国对数字基础设施治理能力的重视不断提升，越来越多国家开始寻求加强对互联网基础设施和关键数字资源的管理。马来西亚提出建立国家互联网注册机构，并试图通过立法赋予国家监管机构更大的互联网号码资源管理权限，正是在这一背景下出现的新案例。

 

　　虽然马来西亚政府强调此举旨在提升数字基础资源管理能力，但国际互联网治理社区也担忧，如果越来越多国家推动互联网号码资源管理向国家主导模式演进，可能改变现有以RIR为核心、由多利益相关方共同参与的互联网号码资源治理框架。