中国教育

　　摘　要： 本文通过对民办学校“财产所有权”、“财产权利”和“控制权”的分析，认为获得对学校资产的控制权是民间办学的重要动力和激励机制，这一认识有助于更好地理解“投资”办学、公办学校“转制”、民办学校“家族化管理”、创办者“长期在位”等现象，对“合理回报”等政策的选择也具有重要意义。

　　关键词：民办学校 产权 控制权 合理回报 家族化

　　一、问题的提出

　　产权和合理回报问题是当前民办教育研究和立法中的重要问题。笔者对民办学校产权的讨论是从对以下问题的思考出发的：

　　问题之一： 1995年我国《教育法》明确规定“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》中也重申“社会力量举办教育机构，不得以盈利为目的”。然而，从八十年代起就有大批商人、公司、企业“投资”民办教育，而且这种“投资”热情在1995年后还有增无减。为什么会出现这种现象？投资者是否拥有学校的产权？他们在投资办学的过程中实际上获得了什么？

　　问题之二：《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”既然不给回报时出资办学者也大有人在，那么，为什么还要给予投资人“合理回报”？怎样的回报方式才“合理”呢？

　　问题之三：在民办学校，创办人长期担任校长、董事长的现象十分普遍，而且“家族化管理”现象大量存在。那么，为什么会出现这种现象？这种现象是否合理？家族成员是否拥有对学校的继承权？

　　这些问题实际上是在考问民间办学的逻辑。

　　二、民办学校的产权

　　（一）作为“财产所有权”的产权及民办学校的财产所有权

　　1、财产所有权

　　“产权”是一个含义极为不确定的概念，不同的学者有不同的理解[1]。其中有一种理解认为产权即指财产的所有权，如《牛津法律大词典》的解释是：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”[2]我国民法通则没有使用产权的概念，而是使用的“财产所有权”，其第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。另外，在我国民法通则中，财产所有权是与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念。

　　2、民办学校的财产所有权

　　根据以上定义，可以将我国民办学校的产权理解为对民办学校的财产所有权以及由此而产生的对这些财产的占有权、使用权、收益权和处分权。通过有关法律、法规可以看出有关民办学校财产所有权的规定。

　　首先看1997年颁布的《社会力量办学条例》的规定。

　　——第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。由此可以看出：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为“教育机构”即民办学校，而教育机构也只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。

　　——第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。由此可以看出：民办学校只拥有其财产的部分使用权；由于财产不能用于分配，因而学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。

　　——第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。既然存在“返还”，也就是承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。

　　再看2002年通过的《民办教育促进法》的规定。

　　——第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。在此，也没有直接用“产权”的概念，但更明确的规定了民办学校财产属于法人财产[3]，其所有权归法人并受到法律保护；而投资人（不论为自然人还是其他法人）一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。

　　——第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报。”由此可以认为，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。

　　——第59条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。

　　可见，在我国的法律法规的规定中，民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。如果将产权理解为“财产所有权”，那么民办学校的产权关系是比较清楚的。但需要注意的是，上述法律、法规并没有用“产权”这一概念，而是直接用“财产所有权”概念。

　　3、举办者对民办学校的财产所有权

　　通过上述分析可见，我国民办学校的投资者在学校存续期间不拥有学校财产所有权；直到2002年《民办教育促进法》颁布，投资者才获得了有限的收益权，在此之前，法律规定投资人不拥有学校资产的收益权；由于学校财产的管理和使用归学校，投资人也不拥有学校财产的使用权和处分权。也就是说，民办学校的投资者不仅不拥有学校的财权所有权和收益权，其所投入部分资金的所有权实际上也可能被剥夺。那么为什么还是有人投资（而不是捐资）民办教育呢？这是难以理解的。而逻辑的推论应该是：投资者的目的不在于获得民办学校财产的所有权，而是想通过投资获得所有权之外的其他权利。