改革开放以来，分配政策向个人倾斜，公民个人金融资产迅速增加，如何吸纳企业的经营资本和个人的金融资本投资教育成为人们关注的热点问题。近年来民办教育的发展和教育成本分担机制的建立、运行已在实践上证实了多渠道筹措教育资金的可能性。围绕“办学成本与收费”课题，就收费现状及问题，收费原则、收费办法、收费管理等进行了探讨，这对民办教育的发展与规范是具有积极意义的。欢迎大家继续赐稿，就当前民国教育发展过程中的热点、盲点、难点问题发表不同意见，为政府宏观决策服务、为教育的改革和发展服务，为民办教育理论的建构服务。下期专题为“公立学校实现形式多样化”。
规范民办学校的收费是当前人们关注的热点问题，也是国家和地方教育行政部门政策选择的重点之一。如果这个问题得不到解决，不仅影响民办教育的健康发展，而且影响社会的稳定。因此，有必要根据民办学校收费现状提出规范收费的对策。
一、收费现状(一)基本估价在收费上，上海采取了“学费+赞助费(或称家长自愿捐助费)”的模式。学费由教育部门统一规定，小学每学期是1000元，初中1200元，高中1700元。尽管这个学费标准尚可商榷，但有了这个统一标准，就规范了民办学校的收费行为，维护了学生家长的利益。民办学校收取的赞助费，大体在1-3万元之间，这笔费用缴纳后，学生离校时是不退还的，实际上等同于家长自愿捐资助学。赞助费的收取，弥补了学校办学经费的不足，而且也使家长形成一种新的观念：教育子女是一种投资行为。既然是投资，就必须从家庭收入总额中开支，并占一定比例。从上海的情况看，随着经济快速的发展，居民收入也有较大的提高，市民对子女教育的需求也急剧膨胀，教育已成为仅次于购房的家庭投资热点。现在，许多居民乐意掏钱“购买”好的教育，据调查，家庭教育支出已占总额开支的12%左右。有的学校每逢招生，校门口总会排起几十米长队；有的学校近年来每年有几千名家长前来报名，学校只好在招生期间限制每天发放一百张报名表，据统计全市158所民办中小学，每所学校每年约招收200名新生，平均每位家长出赞助费都在万元左右。就读民办中小学的学生家庭中90%都是中等收入的工薪阶层。由于市区教育行政部门的宏观控制，保证了政府对民办学校的监督与管理权，从而保证了绝大多数的民办学校收费比较稳妥，不以营利为目的，使得广大学生家长比较满意。
(二)存在问题1?收费标准偏低学费的收取，较多地照顾了工薪阶层实际收入状况，没有真正与教育成本挂钩，一直被限制在不合理的较低标准。一位民办学校的校长替学校算了这样一笔账：1个班40名学生，10个班400名学生，一学期每名学生收1000元，学校共收到40万元。而半年教师的工资是35万(除两名刚毕业的大学生外，其余都是退休、兼职教师，且教师工资较低)，扣除日常开支后，剩下的连1万元都不到。学校没有积累，连生存都遇到困难，更不用说满足自身发展需要了。如果政府对其差额不给予补贴，则学校的生存难以为继。从和外省市的比较看，上海民办学校的收费标准也明显偏低。最近，我们在北京、广东、江苏、吉林等省市中分别各抽取了五所有代表性的企业办的民校和各五所有代表性的民办公助学校，进行收费情况(一学期)调查，结果表明：在不计算各学校收取赞助费的情况下，在企业类(初中)学校收费标准中，北京高于上海53%、广东高107%、江苏高23%、吉林高21%；在民办公助类(高中)学校的收费标准中，北京高于上海12%、广东高173%、江苏高19%、吉林高5%。而外省市无论企业办的民校或民办公助学校，初中或高中一次性收取的赞助费标准在2-25万元不等。
2?收费“一刀切”从经费来源角度，上海民办学校大致可分为3种类型：(1)基本自筹资金：投资者利用国家提供的优惠地价，自己建校舍、添购设备。这类学校投资高、规模大、硬件好；(2)部分自筹资金；投资者筹措一定的启动资金，用于校舍改造、设备设施添购、广告宣传等；校舍场地，或利用公建配套，或出资租用，或由区、县教育行政部门无偿提供；(3)政府全额资助：区、县教育局筹集一定的启动资金，并提供校舍、场地、设备及其它条件。或根据社会需求，将一部分公立学校，或人口导入地区的新建学校进行转制试验，即学校的所有权归政府，国家财政的人员经费几年内保持不变，学校则实行民办教育的管理体制，享有最大的办学自主权。
不难看到，不同类型的民办学校办学条件差异较大，然而学费标准是一样的；学校的收费与成本投入之间没有相关性，这显然是不合理的。由于受计划管理体制的束缚严重，采取的是计算管理的办法：统一标准，统一收费。民办学校的收费标准不应该是计划的产物，而应当是在国家宏观调控下，通过市场竞争的选择、调节的结果。这种单一的收费标准，不符合市场经济的要求，也不符合学校自主办学的原则。
3?“赞助费”的收取问题较多由于民办中小学仅靠学费的收入难以维持生存，所以都要收取多少不等的捐资助学，以此来弥补办学成本的不足。很明显，这种收费给工薪阶层的市民带来了一定的心理不适应，所以政府又明确指出：民办学校的“赞助费”属家长自愿捐资，不能与入学挂钩。然而，这一规定又使民办学校处于困境，因为家长是为孩子而“赞助”的，如果不能承诺孩子入学，谁又会无缘无故地白送给学校一笔钱呢?在这种情况下，为了学校的生存和发展，出于无奈，各校又不得不“绕弯子”，采取变相的手法收取“赞助费”，有的学校收取后还不开收据，导致财务管理上的混乱。
4?办学的投资政策不明确上海的民办学校在建校时的投资情况各不相同：“转制”的学校，承办者先期就没有或很少有资金投入；企业办的学校先期资金投入却很大。如平和双语学校和新黄浦实验学校，投资都在1.2亿元人民币以上。他们希望连本带息逐年回收资金。这是否是“以营利为目的”?国家没有明确地给予肯定。这使得企业大量资金被学校所占用，不能回笼流通，直接影响了投资办学者的积极性。
二、收费原则(一)按成本收费教育成本就是培养每一个学生所消耗的全部费用，即单位产生的消耗量。它可以指一个人一生的教育成本，也可以指某一阶段的教育成本。在这里显然是取后一种意义，只计算小学和中学的成本。
1?教育成本的构成(1)按成本的表现形式和分担者不同而划分的教育成本教育的成本，按其是否直接以货币形式表现，可以划分为直接成本和间接成本；按成本分担者的不同，可以划分为个人和社会成本。两种划分方法，可以组合出四种成本构成成份，即社会的直接成本、个人的直接成本、社会的间接成本、个人的间接成本。
A?社会的直接成本社会的直接成本，是指社会直接以货币形式支付的成本。就公共教育而言，主要包括国家财政预算内支出的教育事业费。除此之外，还包括预算外的教育社会直接成本，主要由中小学勤工俭学的收入、教育费附加收入、社会集资、捐资收入、厂矿企业用于教育的费用及其它收入。民办教育以集体或个人投资为主，所以，其社会直接成本由国家财政预算内支出的很少，甚至没有，也不享受教育费附加部分，它主要包括社会团体企业和个人资助，以及学校自筹的资金。
B?个人的直接成本教育的个人直接成本是指学生为了就学由个人或家庭直接支付的各种费用。主要包括(1)学杂费；(2)书本、文具等学习用品费；(3)学生往返学校的交通费；(4)额外的吃穿住费用。
C?社会的间接成本教育的间接成本是不以货币形式支付的成本。对社会来说，教育的间接成本，包括社会所放弃的收入、免税成本、潜在的租金和折旧费。
社会所放弃的收入。它是指学生达到参加工作或劳动的年龄后，在继续上学期间，因放弃工作或劳动给社会造成的收入的损失。由于我国实行九年义务教育，所以，在小学和初中阶段不存在这部分间接成本。只有在初中后教育阶段，才存在社会所放弃的收入。
免税成本。它是指教育部门所免交的税的价值。由于学校的勤工俭学和校办企业享受国家规定的免税、减税待遇。等于国家间接增加了对教育的投资。
潜在的租金和折旧费。潜在的租金是指所放弃的把学校的土地、建筑物和设备租给非教育部门使用的机会，从而少获得的租金，是教育的一种机会成本。折旧费反映的是学校系统所有固定资产因磨损或废旧过时而造成的价值损失。新的建筑物和设备，如若不是在本期内消耗完毕，其成本不能全部计入本期的教育成本。本期内建筑物和设备的折旧费应加入本期成本。
D?个人的间接成本个人的间接成本是指学生达到法定离校年龄后，因继续就学所放弃的劳动收入，一般称为学生所放弃的收入。我国义务教育法规定：儿童六岁入学，接受9年义务教育，因此，计算所放弃的收入，应从15岁以上的高中生开始。对15岁以下的小学生和初中生来讲，所放弃的收入实际上是不存在的。
从教育成本的四个成份可以看出，民办教育与公立教育的成本，其最大的不同体现在直接成本上。就社会直接成本而言，公立教育以政府预算的拨款为主，民办教育以社会、个人捐资为主，其占整个民办教育成本的百分比较大。就个人直接成本而言，公立教育收取的学费较少，而民办教育则主要以学费为其成本来源，占总成本的比重较大。另外，不同教育阶段的教育间接成本不同，这方面在公立教育和民办教育上是相同的。
(2)按成本的用途而划分的教育成本美国的高等教育经济专家布鲁斯?约翰斯通(D?Bruce Johnstone)提出，教育成本从其功能来看，可分为三类。
A?教学成本。它是指学校为培养学生所支付的费用，包括教师工资、辅助人员工资、图书资料、仪器设备、教学用建筑、水电费用等。这些成本通常可见于学校的日常预算和开支账目中，它的开支形式是工资、津贴、仪器设备购置费、折旧损耗和维修费用、教学日常办公费用等。
B?学生生活成本。它包括由学生和家长为住房、伙食、日常生活开支以及学习用品、往返交通所支付的费用。
C?学生所放弃的收入。这类成本虽不以货币形式出现，但从理论上讲，它是一种机会成本。它也可以通过与他们年龄组的人所得到的收入相对应，而计算出来。
(3)两种成本划分方法的比较第一种成本划分的方法，是从教育投入的角度来考虑的，它适合于教育成本分担的理论。
第二种成本划分的方法，是从教育投入的使用角度来考虑的，它适合于学校成本的核算，比较直接和简便。因此，我们在考虑成本核算和成本分担时，将从不同的角度应用两种不同的划分方法。
2?民办教育成本的核算这里涉及成本核算包括哪些成本可划入教育成本之内，这些成本是如何计算的，哪些成本不能列入计算范围等问题。
为便于说明起见，将民办学校的成本分为两部分：资本成本和经常成本。
资本成本，是指学校开办之前用于投资场地、校舍、设备设施等的先期投入。
经常成本，是指年度内维持学校正常运行须实际支出的成本。这里只列出与教育、教学有关的成本，比如：人员经费，用于从事教育、教学的教职工的工资、福利等；教学、办公的日常开支费用；购置图书资料的费用；仪器设备、房屋的折旧费；修缮费(数额较小的，计入当年成本；数额较大的，可以按年分摊)；仪器、设备和实验用品的购置费(一次性的实验用品，其购置费计入当年成本；耐用性仪器设备，其购置费分年摊提)。
(二)谁得益谁负担民办教育的成本分担，是指民办教育的成本由谁负担的问题，各自负担的比例是多少的问题。在研究民办教育的成本分担者之时，首先是确立民办教育成本分担的依据。
1?民办教育成本分担的依据(1)受益各方都应负担教育成本教育支出是一种生产性投资，可以带来种种受益。受益者也是多方面的，不仅有个人，而且有社会、企业。对初等教育来说，社会受益更大。既然教育投资可以带来收益，而且受益者也是多方面的。那么，所有的受益者各方就都应该负担一部分教育成本。
(2)教育兼具私人性和公共性，个人和政府都应承担教育成本。
经济学上通常把产品分为公共产品、准公共产品和私人产品。教育既非纯粹的公共产品，也非纯粹的私人产品，而是介于私人产品与公共产品之间的准公共产品，或者说教育既具有一定的私人性，又具有一定的公共性。所以，教育的投资不能只归于个人，或只归于政府。由个人、家庭和政府共同承担相对应教育投资责任和义务，可以说是当今国际上普遍遵循且一致公认的基本准则。 (3)民办教育质的规定性。
民办教育质的规定性，决定了个人投资(包括办学者个人的投资和向学生收取的学费)，将占总投资的大部分，政府的投资所占的比例较小。在我国当前的家庭收入还不充裕的情况下，民办教育的投资，不能主要依靠收取高额学费的办法，必须多渠道筹措。
2?民办教育的成本分担结合我国的情况，民办教育的成本主要由以下几方面承担，其承担比例尚可进一步讨论。
(1)政府：在民办教育的成本分担中有不可推卸的责任，这也是世界各国的经验。但目前来自各级政府的拨款比例都比较少。政府可以通过减免税收，提供优惠地价，提供师资、政策、校舍场地、资金及下拨生均公用经费来分担民办教育的成本。
(2)家长：提供学生的生活费，为学生支付学费和杂费，这是家长直接承担成本的方式。这部分在民办教育成本中占的比重最大。
(3)学校：民办学校以自筹经费运行，所以学校本身在成本分担中也占有较大的比例。这部分经费包括办学者的投入和学校因经营一定的产品而具有的销售和服务收入。
(4)社会捐赠：包括个人或团体的捐助和热心于教育事业的企业集团和公司所设的教育基金。
(三)鼓励社会投资，允许合理回报教育是一项公益事业，不能以营利为目的。究竟如何理解教育的公益性和投资教育资本的寻利性关系呢?不以营利为目的意味着举办者应将办学作为公益事业来对待，其目的在于促进社会公共利益的增长，同时还要求举办者不得将办学作为牟取特定群体??投资人经济利益之手段，即不得将在此过程中形成的收入作为利润分配于投资人。因此，判断办学者不得以营利为目的就需要从两方面来考察：首先，考察办学者的行为是否在实际上促进了当地社会的公共利益；其次，应考察办学者对收益的处置。
寻利是资本的本性，它必须要表现为保值或增值的追求。投资教育不等于捐资教育。从客观事实出发，没有一个投资者不考虑经济利益，因为办学投资者除了经济上承担风险外，还要承担整个办学的责任。因此，应该允许合理的回收，这关系到保护办学投资者的合法利益，鼓励他们办学积极性，有利于教育事业发展。如果不允许投资人获得任何回报，并以此作为制定政策和执行政策的指导思想，那就等于要求办学者捐资，这是超越中国现阶段发展水平的。
一是近期回报。投入的办学资金，在学校无力偿还前，每年可按略高于银行贷款的得率，回报投资者，并将此列入学校成本；二是所投入的办学资金，当学校具有偿还能力后，应分8- 10年逐步归还投资者，应给予一定奖励；三是学校财产的归属，民办学校的创办由几方面的力量：创办初期投资者的资金投入，校长、教师的智力投入，政府的优惠政策，从长远看，最终的办学投资是来自社会(如家长的投入等)。因此不能搞一刀切，但是必须明确无论是社会团体、企业事业组织或公民个人投资的财产，都应按《宪法》规定受到保护，不得随意侵犯，也不能随意归为“国有”或无主体的“公有”、“社会所有”。对于民办学校的校产，在学校的发展过程中，虽然无完全是为举办者个人所有，但应该是学校的永久校产。因此，同样不可随意把校产收归“国有”、“公有”或“社会所有”。 三、收费模式需要强调指出的是，民办学校学生的家长面对的成本除了学费外，还有杂费、住宿费、生活费等，这些费用之和有可能全部列入民办学校的收费之中。所以民办学校的收费除了学费之外，还包括非教学性开支的其它成本。这里只讨论学费，至于学生的生活成本可视学校的服务状况，参照当地市场价，由物价部门核准。 民办学校的收费模式主要有三种：一是审批部门根据不同类型学校的办学成本核定学费；二是学校根据社会需求和自身的办学质量自定收费标准，报审批部门备案；三是审批部门根据各类民办学校经常成本的平均支出核定学费，学校再另外根据自身发展的需求和资本成本投入情况收取建校费。
参照外省市民办学校的收费标准，结合上海经济发展水平，家长的承受能力，提出三种可供选择的收费模式：
(一)以收定支政府对不同类型民办学校的收支应加强监督和管理，以不同类型民办学校的支出核定其办学成本，进而按成本提出收费标准。 1?日常经费支出无论基本自筹资金学校、部分自筹资金学校，还是政府全额资助学校，为维持年度内学校的正常运转，必须实际支出各种费用，这也是上述的经常成本。在各类学校的收支报表中，均应体现出经常成本支出的有关科目。如：教职员工的工资、奖金、福利、养老医疗保险、伙食费补贴、仪器设备购置、图书资料购置、修缮费、科研费、教学办公日常开支、差旅费、风险支出、广告宣传等费用。
2?投资回报支出投入的办学资金每年可略高于银行贷款的利率回报投资者，并将其列为“利息支出”科目；投资者投入办学的资金，当学校具有偿还能力后，应分8-10年逐步归还投资者，并给予一定奖励。在收支报表中，应列出“投资摊提”的科目；投资的房舍、场地、设备应有“折旧费”支出科目。这里可采用舒尔茨(1960)估算潜在租金和折旧费所用的办法：假定固定资产的分配是土地占20%，建筑物占72%，设备占8%；土地无折旧，建筑物和设备的折旧率为3%和10 %；假定潜在的租金为固定资产的5%，则学校所有固定资产的折旧率和潜在租金率为20%×０+72%×3%+8%×10%+5%=8%。用学校的总固定资产乘以折旧费8%，则可算得折旧费。
需要指出的是，政府全额资助的学校和基本自筹资金、部分自筹资金学校的区别在于：政府全额资助学校没有投资回报支出，也就是说学校的行政费(学费)收入和赞助费收入不能用于资本投入的分摊；而基本自筹资金和部分自筹资金的学校应在“利息支出”、“投资摊提”、“固定资产折旧”等科目中反映其资本成本的状况。这也体现了“鼓励社会投资，允许合理回报”的精神。
(二)依据平均成本，大幅提高学费标准，取消赞助费近年来，市民对有些学校乱收费现象有不少意见，政府有关部门也坚决反对，虽三令五申，但就是屡禁不止。其重要原因之一，是教育供求矛盾尖锐。而造成教育乱收费的一个潜在因素，如前所述，是目前民办学校收费一直被限制在一个不太合理的较低标准，结果，当教育供求矛盾突出时，收费就转入暗处，造成监督困难。因此，审批部门应按照教育成本分担原则，开正门，堵后门，规范收费，即以各类学校学期内既能维持学校正常运转、又能促进学校不断发展所必需实际支出的平均成本，作为核定学费标准的依据。
根据对上海各类民办学校(包括基本自筹资金的、部分自筹资金的、政府全额资助的)一学期平均支出成本测算，提出一学期的统一收费标准为：小学5500元，初中6000元，高中6500元。在教育收费和教育成本挂钩以后，原则上，不再允许收取与入学挂钩的赞助费。
(三)微调学费，保留赞助费或建校费审批部门应该以一学期内维持学校正常运转必须实际支出的成本，即“经常成本”作为核定学费标准的木荨４幽壳吧虾９娑ǖ男⊙??000元、初中生1200元、高中生1700元的收费标准看，似乎还比较低，尤其是小学相对偏紧。最近几年，物价指数持续上涨，而民办学校的收费标准却没有提高，而且收费标准也没有与学校办学质量、办学水平挂钩，使得办学者的积极性受到影响。
因此，建议在原有基础上，微调学费标准：小学每学期1200-1400元，初中每学期1500-1700元，高中每学期2000-2200元。
赞助费建校费应主要用于学校的发展和建设，原则上应与学校资本成本挂钩。提出允许收取建校费，并不意味着政府放任不管，而应该相应制定出一个较为严格的监督机制来保证规范收费。比如，在家长自愿的前提下公开合理收费；学校和家长可以契约的形式明确建校费的金额和用途；学校收取建校费后，必须与收取学费一样开具国家统一收据，建校费的收取和支出状况要报有关部门审查。
收费包括学费和建校费两部分，有利于学校区别对待各种不同情况，灵活收费。比如，对经济条件困难的学生可以减免甚至不收建校费。
上述三种收费模式，不论审批部门选择哪一种，都将利于规范民办学校的收费行为，维护学生家长的切身利益，有利于学校的生存和发展，有利于家长形成收费上学的新观念。 四、收费管理(一)等级评估政府部门对民办学校推出等级评估，并实行不同等级不同收费的办法以鼓励民办学校提高办学水平。
(二)设立基金为了使办学的各种收入能用于教育的发展，政府有关部门应要求民办学校设立“教育发展基金”。社会的捐资助学款、家长的建校费和学校其它收入的结余，原则上都应列入学校发展基金。学校发展基金应单立帐户。
学校的发展基金应主要用于改善办学条件，包括学校的基本建设、设备购置支出等。除此之外，还可用于对教师的奖励，投资的摊提，支付贷款、融资利息、校舍场地租赁费及弥补学校日常办公经费的不足。 (三)监督审计政府要加强对民办学校的收费、财产和财务的监督、审计，使资金取之于民，用之于民。上海市教委已经颁布了《关于加强上海市民办中小学财务管理工作若干问题的意见》(沪教委基1996年80号)、《上海市民办中小学财务管理暂行规定》(沪教委财1997年8号)等文件，市教委及有关部门要作好监督、审计工作，保证民办学校有适度盈余与合理的回报。
(四)行业规范由于民办学校具有自主管理和政府宏观管理的双重属性，所以，对民办学校的收支情况都须经过双重评估：一是行业评估，二是政府评估。
行业协会由长期从事民办教育研究和管理工作的人组成，专职人数3-5名。“行业协会”的章程，须经过各方人员充分论证，经过有关部门的批准，方能生效。
政府评估，负责对行业评估的审查、监督。可以由市教委财务、审计部门承担，也可以委托国家认可的资产评估机构承担。评估中如发现不实情况，评估机构有权责令学校整改。
 |
京公网安备 11040202430174号
![京网文[2017]10376-1180号](/images/indexnew/www1024.jpg){kind=link}