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民办教育立法管窥

2001-08-29　　　　丁笑炯

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　　为了规范民办教育，我国制定了一系列法规和规定，如《民办高等学校设置暂行规定》、《中外合作办学暂行规定》、《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、《非学历高等学校的机构名称问题》、《关于社会办学经费问题的意见》、《社会力量办学条例（草案）》，《关于实行许可证制度的通知》以及有关广告、印章、教学等方面的规定等等。尽管这些法规对民办学校的机构设置、教学和行政管理、财产及财务管理、变更与解散、保障与扶持、监督与管理等方面做出规定，但其条款较为笼统，若要落实到操作上，还存在不少问题。另外，这些法规对民办学校在办学中遇到的一系列实际问题，如：学校的创办标准及审批权限；各级各类民办学校成本的测算；投资者和办学者的权限；董事会和校委会的关系、教育行政部门和学校的关系、民办学校的运行机制、教师的来源，教师的医疗和养老由谁来负责，学生发生意外由谁来承担风险等，没有给予明确的答复，致使民办学校在十多年的发展过程中，走了不少弯路，出现了诸如高额收费，以豪华为旗帜招收学生的贵族化倾向；公校办民校，搞“校中校”；以营利为目的，专办升学补习班；办学方向不明，不具备基本办学条件等问题。加强民办教育立法已经成为当务之急。

　　民办教育立法（包括有关的各种法律、法规、规章和条例）的首要职责当然是对民办学校的办学行为进行规范，确保民办学校的健康发展。但就目前情况来看，它所担负的另一项同样重要的任务，也许是明确划分各级政府和教育行政部门同民办学校之间的权利关系，防止政府不恰当地运用权力，损害民办学校的利益（如随意占用民办学校的校产，干涉民办学校的内部管理）。由于政府掌握了民办学校最重要的资源（如场地、合格师资和生源），它常常会依据自身的主观意向对资源的分配进行单向控制，并由此冲击学校正常的自治。为纠正和防止这类情况，民办教育立法不仅要限制民办学校的某些不当行为，还要保护民办学校的健康发展，确保它不受外来压力的干扰。

　　我国至今还没有一部完整的能统领全局的民办教育专项法规，有关的立法经验也较有限，常常是“立法跟着现实跑”，出现什么问题就制定有关的规定，使法规在很大程度上滞后于实际。有鉴于此，政府在制定民办教育立法时需要特别注意以下几点。第一，立法要符合我国的国情，对一些特有的争论（如民办教育是否可以产业化，民办学校是否可以营利）做出解答。第二，解答类似问题时，行政部门应该倾听来自实践界（包括投资者、办学者、研究者、教师、社区，乃至学生和家长）的声音，使立法尽可能符合民办学校的实际。第三，在确立民办教育法时要审慎考虑民办教育法与母法（即《教育法》）之间的关系。就总体而言，民办教育法应该遵循《教育法》的基本精神。但是，民办教育毕竟有其自身的规律和特殊问题，民办教育的实践也在不断发展之中。因此应该允许民办教育立法有一定的灵活性，提出一些与《教育法》不尽相同甚至完全不同的观念（如学校是否可以营利）。第四，民办教育立法应该借鉴国外的有关法规。尽管其它国家与我国有着不同的国情，但是应该承认它们的民办（私立）教育发展时间较长，立法也较我国完备。适当的借鉴可使我国的民办教育立法具有一定的前瞻性。

　　本文不准备对民办教育立法的具体内容进行说明，拟检视与民办教育立法有关的三个基本问题。

　　一、民办教育立法针对哪些学校？

　　换句话说，就是应该划清民办学校和公办学校。我国目前较为流行的划分标准主要有两种：

　　第一种是按照学校经费的主要来源，将国有资金（包括国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金）所办的学校，称为公立学校，其它学校称为民办学校。然而，随着政府对民办学校资助力度的不断加大和公办学校筹资渠道的多样化，民办学校和公办学校在筹资方式上的差异正在缩小。在一些发达国家，政府对民办（私立）学校的资助额度达到了学校成本的80%；而大多数国家中的公立学校也通过成本分担、接受捐赠等途径减轻日益紧张的财政压力。我国亦不例外。张力（1999）在他的新作中指出：“在公办学校与民办学校之间越来越呈现出一个‘光谱’，在完全由政府和私人投资举办（或直接管理）的学校教育之间，已经出现一系列的模式。”可以说按照经费来源界定民办学校的概念已经无法反映多变的现实。

　　第二种则要求进一步区分“民办学校”中“办”字的含义，究竟是“举办”（即学校所有权）还是“经办”（即经营、管理）。并根据“举办”与“经办”这两个维度来区分公办学校和民办学校。这典型地反映在冯建军和陈桂生两人的文章中。冯建军（1998）根据学校的所有权和管理权，把由政府设立、政府管理的学校称为国立学校；由全民或集体企事业组织经营的学校称为公立学校；所有权属于国家，而经营权属于社会团体或公民个人的称为民办学校。这三类学校均属于公立学校系统。这之外，只有一种学校，即由私营企业、社会团体和公民个人设立并管理的学校??私立民办学校，它们“通常以非国家财政和非公有制资金维持”。冯文把民办学校（即他所谓的私立民办学校）限制在一个非常狭小的范围内，与第一种观点一样，他也没有看到民办学校与政府关系的日新月异的变化。

　　陈桂生则提出用“立”字表示学校的所有权，用“办”或“营”字表示学校的经营、管理权。他把学校分为六类：

　　1.公立学校：专指政府举办的学校，有“国立”、“省（市）立”、“县立”之别；2.公立民办学校：政府举办、按民办学校章程管理的学校；3.合作制学校：个人合作举办的学校；4.××团体或企业附属学校：由单位举办的学校，区分公共机关与非公共机关；5.私立学校：个人或私营企业举办的学校；6.联合学校：各种跨所有制单位合作举办的学校。

　　遗憾的是，他没有明确指出哪些属于公办学校，哪些属于民办学校。另外，其分类也有不尽完善之处。例如，“公立学校”与“公立民办学校”究竟有什么区别？正如我们不能因为国营企业自负盈亏、自主管理而称其为民营企业一样，“公立”学校也不能因其“按民办学校章程管理”而变为“民办”学校，它更应该被视为公办学校管理体制改革的途径之一。更重要的是，与民办学校和公办学校筹资方式差异的不断缩小相同，目前这两种学校在管理上也出现了趋同的倾向。常有人认为，以民营方式管理的学校比公办学校有更多的自主权和灵活性，更注重市场效益，更关心教育质量。这看法忽视了公办学校中日益蓬勃的管理和教学改革。现在，公办学校也越来越强调教育要满足学生个体的需要，适应不断变化的市场环境，越来越重视学校的相对自治。此外，公办学校也正在把某些管理权力交给市场，如后勤服务市场化、教材市场化。在国外，一些公办（公立）学校还与私营公司签定“学生成绩立约”，使学校的教学也走向市场。可以说，随着时间的推移，公办学校和民办学校都将在学校事务上拥有越来越多的权力，越来越关注学生及其所在社区的需要，并越来越多地直面市场的挑战。

　　因此，在我们看来，“政府举办的学校”与“政府举办、按民办学校章程管理的学校”之间没有本质区别。换句话说，经营、管理权不是划分民办学校与公办学校的一个标准。实际上，界定民办学校的标准只有一个，那就是学校的产权。所谓产权，有广义和狭义之分。广义的产权是人们围绕财产而结成的一组权利关系，包括所有权、占有权、支配权、使用权和处分权。前文所说的民办学校的“立”与“办”之分，实际上就是广义产权中所有权与其它权利的分割。而我们用来区分公办学校与民办学校的是狭义的产权，即对客体的领有、归属关系，也就是广义产权中的所有权。公办学校的产权归属于（或基本归属于）政府，而民办学校的产权既可以归属于某一个体或团体（后者为非政府组织），也可以归属于若干个体或团体（后者可以包括政府组织）。具体而言，民办学校的产权归属可以有以下几种情况：

　　举办者或公民个人出资形成的校产，产权归出资者个人所有。

　　社会各界的捐资、赞助以及学校自身运转过程中增加的资产，产权归学校所有，任何个人或组织都不能随意从学校调用这部分资产。

　　由企业事业单位投入的资金或实物形成的校产，产权归投入的企事业单位所有。企事业单位是国有制的，产权属国有性质；企事业单位是民营机构，产权则属民有性质。

　　由政府的直接或间接投入形成的校产，产权归国家所有。但若政府的投入采用无偿资助的形式，或者学校在今后的一段时间内偿还了政府的投资，那么这部分校产仍归学校所有。

　　这四种产权关系，既可以出现在不同的学校，也可以出现在同一所学校，后者就是联合办学或合作办学。在联合办学中，各办学主体占有校产的比例随实际情况而各不相同，这可以在一定程度上解释上述公办学校与民办学校间的光谱现象。

　　需要注意的是，第一，产权不是永恒的。除了依靠捐资和学校自身增值所形成的校产外，其余的资产都可以在不影响学校正常教育活动的前提下，由各办学主体收回、转让或抵押。第二，在联合办学中，各产权主体必须以契约形式严格划分彼此的责、权、利，如谁可以决定哪部分校产的抵押或转让，谁可以收回哪些校产。至于这些权责如何划分，何时划分，不同权项的具体界限在哪里，则受制于多变的现实和投资的主体。

　　用狭义的产权来定义民办学校，可以明晰办学主体及其利益关系（如资产的所有关系、增值关系），从而激发社会各界投资于教育的积极性，将更多的资金吸引到教育中来。

　　二、民办教育立法保证学校发挥什么作用？

　　这个问题涉及民办教育的功能。几乎所有的人都承认，发展民办教育可以吸收民间闲散的教育资源，弥补国家财政投入的不足。综观国内外民办（私立）教育的发韧及其发展，多是由于政府负债或国家税收下降形成。即便是90年代的美国也不例外。

　　（90年代，美国的税收停滞不前。）同时贫困城市人口越来越多，公益服务（如精神保健、收容所和防止犯罪）的压力也越来越大。在许多城区，对税收的竞争越来越激烈，这导致班级规模扩大，教师的年薪也低于郊区学校教师或在私营部门工作的人。城市学校业已陈旧和破败，它们的设施无法让学生为成功地进入高技术社会做好准备。

　　（Ascher et. al., 1996: 3）

　　公立学校的私有化，正是这种情形下被提上议事日程。我国也是如此。据世界银行1992年的报告，“中国教育经费占国民生产总值的2.5%，而教育经费则是各国教育经费总和的1%，这样的数字与1993年全国35个城市物价平均上涨15%的事实联系在一起，便可知道中国的国立学校实际上处在倒闭的边缘。”（陈永明，1996）发展民办教育，缓和紧张的教育经费便成为当务之急。

　　在我国，正是由于政府过于强调通过发展民办教育来减轻自身的财政负担，致使教育行政部门对民办学校的态度不够积极，对民办学校的管理监督也多以“防弊”为主，为民办学校的自主管理设置了种种障碍（如限制民办学校的自主招生，规定民办学校的课程安排），民办学校的教师和学生也一直没有得到与公办学校师生的同等地位。“长年下来，私校生变成二等公民，私校的办学也一直未能在声望上与公立学校并驾齐驱。民间兴学与办学的积极面假如一直未能获得肯定，民间办学者假如也一直未能意识到自己应扮演的积极性角色，则今天再怎么谈或怎么推动民间办学，都对整体教育品质的提升无济于事。”（黄荣村等）我们以为，增加教育投入不是发展民办教育的主旨，它只是民办教育的派生功能。任何教育（包括公办教育）的根本目的都只在教育本身，而不是外在的因素（如经费）。

　　有人指出，民办教育的另一项主要功能，是打破政府办学的单一格局，促成公办学校与民办学校间的竞争。他们以为：“如今公立学校的低质量、低效率和教育体制僵化，其根源都在于公立学校制度本身的‘垄断’和‘官僚’。唯一的出路是走市场化道路，将市场法则运用于教育。”（孙成城，1999）隐藏在这种观点背后的是一种先验的假设，即民办教育能够取得比公办教育更好的结果：

　　民办学校比公办学校效率更高，它可以用少得多的成本完成公办学校能做的任何事，并在降低价格的同时提高教育质量。

　　民办学校比公办学校有更多的自主权，它更多地依靠学校管理者作出关键的教育决策，因而在学校运转和投资上更为灵活。

　　民办学校直接对服务对象（包括学生、家长和社区）负责，它提供的教育类型和教育质量更符合服务对象的需要，因而也更加有效。

　　他们也以为，要想在公办学校实施重大变革困难重重，因为这些学校陷于官僚主义的泥潭，它们的校长和教师墨守成规。

　　其实，这种看法完全没有考虑到公办教育复杂而又多变的现实。在美国，尽管人们认为公办（公立）教育的弊病难以痊愈，过去的十多年仍然目睹了生机勃勃的教育改革。一些学区引入了择校观念，大力发展有吸引力的学校和备择学校（alternative schools）。课程开发和教育评估的技术取得了长足的进步，国家也已经把大量的权力下放到学校。许多城市的公办学校正变得更关注成本?效益，它们一直在与私营公司签订合同，要求后者提供各种教学和非教学的服务。类似情形在我国也正处于萌芽之中。如果说民办学校在其发展伊始的确起到过提高教育效能、促进学校竞争的作用，并且现在也还在发挥这样的职能，那么随着今后公办学校改革的层层推进，民办学校的这种功能将不再那么突出。换句话说，它只是民办教育的“历史性”功能。

　　如前所述，教育的终极关怀永远是教育本身。民办教育要承担的真正职责只能是“增加教育供给方式的多样化和选择性”（胡卫，1998）。国家统计局中国社会调查事务所湖南分所对湖南省民办学校现状的调查很能说明这个问题。该调查发现，在湖南省2984名被调查者中，有72.8%的人所学的专业是社会急需而公办学校又不能满足的专业（孙成城，1999）。除了不同的专业设置之外，民办学校还可以提供不同的教育条件、就读形式和特色课程等等。例如，在教育条件方面，随着个人收入的分化，“家庭生活的层次逐渐拉开，一部分家庭不再满足于一般公立学校的办学条件，而是希望在师资、校舍、设备等方面有更好一些的条件”；在就读形式方面，“随着社会节奏的加快和工作竞争压力的增大，一部分家长无力分心关心子女的教育，希望有住宿制的学校”（袁振国，1997）。所以有人说：“公立学校是国家发展义务教育的标志，而私立学校则是国家实行教育民主化和多样化的另一标志。”（程方平，1997）James曾经假设，在许多发展中国家，推动私立教育发展的是超出公立教育承受能力的教育需求；而在发达国家，促进私立教育发展的则是各种不同的需要（Jimenez, 1994）。这也许是民办教育功能不断变迁的写照。为了保证民办教育能够满足人们多元的教育需求，必须用立法的形式赋予民办学校包括课程、招生、考试和评价等在内的自主权。

　　三、民办教育立法是否允许民办学校营利？

　　民办学校是否可以营利一直是教育决策者、研究者和实践者争论的主题，其焦点是《社会力量办学条例（草案）》中的一项规定：民办学校不得以营利为目的。不久前，张力总结了有关争论中的四种主要观点，并指出了它们对民办教育发展的潜在影响。第一种观点认为教育是社会公益事业，无论是公办学校还是民办学校都不能营利。其潜在影响是，“只有资金雄厚的企业或个人以捐赠形式办学，或社会公益（慈善）团体组织办学，并且不断地增加外部投入，才符合这一原则。”（张力，1999）它严格限制了民办学校的经费来源，增加了民办学校的财政负担。应该说，它不利于激发有关人士或组织的办学积极性。

　　第二种观点指出，教育即使是社会公益事业，也可以通过多种市场渠道筹措经费。“不以营利为目的”不是不能营利，应该允许学校适当营利，营利收益须完全返还到办学支出，不能撤走。其潜在影响是，投资办学的“组织和个人不必期望有所回报，必须有持续投入教育的准备，或者尽快让营利部分达到足以自行运转的水平。”（张力，1999）尽管比第一种观点有所松动，但若民办学校的产业和收支节余不能用于个人分配，岂不是把“投资办学”变成“捐资办学”，公民还有什么办学积极性？

　　为了解决这个问题，有人提出了第三种观点，即教育不完全是社会公益事业，应允许学校营利而且使投资者得到回报收益。在营利部分中只要回报收益率高于同期储蓄利率而低于债券收益率，就可以视为不以营利为目的。其潜在影响是，“一提出判断是否以营利为目的的参照系，真正以营利为目的的投资者就会后撤，改为投资债券及其他回报率高的项目，只能吸引少数自愿突出社会效益、不太求经济效益的投资者。”（张力，1999）毋庸质疑，它也使许多投资者对民办教育望而生畏。

　　最后一种观点认为，“某些教育不是社会公益事业，而是市场行为。”（张力，1999）虽然张力没有在文中点明“某些教育”指的是什么，但一般认为这是指非义务教育和非学历教育。在实施此类教育的学校中，年度营利部分除维持发展外，可以作为收益返还投资者。然而我们以为，划分义务教育与非义务教育、学历教育与非学历教育的疆界，将使资本更多地流向可能带来更高回报的领域，进而导致各类教育的不平衡发展以及同类教育的恶性竞争。另外，如果义务教育和学历教育阶段的民办学校确实能够提供优质的教学，如果市场对这些学校也有一定的需求，为什么它们就不能营利呢？

　　其实，“不以营利为目的”针对的是学校的办学目的，我们可以把它理解为不单纯为了营利而放弃教育质量。只要学校达到了既定的教育标准，不论它营不营利，都有其存在的理由。对于民办学校，只需划分“非营利的”和“营利的”，并且这种划分的目的，不是为了给投资者排等级，或把“营利”学校打入另册，而是为了给政府的资助和管理提供依据。对非营利学校，政府可以设立较为严格的审批标准，如建立较为完善的学校章程、校董会、办学条件、课程和师资，有稳定的经费来源，同时给予它们各种资助（如免收土地征用费和配套费）。对营利学校，政府可以适当放宽审批条件，保证它们按照市场机制运作。但是这类学校不再享有政府的资助，它不仅要象企业那样交纳营利税收，还要与家长签定经济担保合同。

　　为此，民办教育立法首先就必须确立判断一所学校是否营利的标准，然后依据此标准对营利和非营利学校制订不同的管理制度。需要说明的是，有的人认为民办学校是否能抵押、转让是与学校是否营利联系在一起的，换句话说，只有营利学校才能将校产抵押、转让，非营利学校必须按照公益事业的原则管理。但我们认为，区分民办学校是否营利的标准不是校产能否抵押和转让，而是学校的收费在多大程度上超过了学校的办学成本，以及学校的盈余在多大程度上被用来在各办学主体间分配。因此，只要学校的产权归属明晰，只要这部分产权不属于学校本身，其所属的办学主体就有权依法将这部分资产抵押、转让或回收。至于非营利学校，尽管学校在运转过程中增加的资产只能在各办学主体间进行极为有限的分配，但随着学校资产的增值，办学主体的资金或实物投入的价值实际上也增加了。这其实就是对办学主体的回报，回报率的高低完全取决于学校的运行情况。

　　建立和健全民办教育立法是促进民办教育健康发展的必要条件。我们热切地盼望一部完整的“民办教育法”能早日出台，为中国民办教育事业的兴旺带来新的动力。

　　参考文献：

　　陈永明（1996）：“日本兴办私学的经验值得我国借鉴（续三）”，《民办教育动态》第11期，第17?21页。

　　程方平（1997）：“国外民办（私立）学校的宏观管理”，《民办教育动态》第9期，第14?17页。

　　冯建军（1998）：“私立、民办学校的概念、类型与特色”，《民办教育动态》第10期，第8?14页。

　　胡卫（1998）：“民办教育定位和目标”，《民办教育动态》第3期，第1?4页。

　　孙成城（1999）：“关于社会力量办学若干问题的探析”，《教育研究》第3期，第25?29页。

　　袁振国（1997）：“发展民办教育??我国教育发展的跨世纪选择”，《民办教育动态》第2期，第2?7页。

　　张力（1999）：“社会力量办学步入新的发展阶段??学习〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的体会”，《中国教育报》8月14日。

　　Ascher et al. (1996), Hard Lessons: Public Schools and Privatization. New York: The Twentieth Century Fund Press.Jimenez (1994), Public and Private Secondary Education in Developing Countries: A Comparative Study. Washington, D. C.: The World Bank.

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