??在民办教育地方立法研讨会上的讲话
编者按：立法是民办教育发展中的一个重要问题。教育部(国家教委)曾先后出台了《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、《中外合作办学暂行规定》、《民办高等学校设置暂行规定》、《非学历高等学校的机构名称问题》、《关于社会办学经费问题的意见》、《社会力量办学条例(草案)》等法规条例。这些法规对促进民办教育的健康发展起到了积极作用。但由于近年来民办教育发展很快，使我们的立法工作在一定程度上滞后于实践发展，而民办学校在探索实践中遇到的新情况、新问题又呼唤新的政策法规出台。本期推出的四篇文章，围绕民办教育在改革实践中涉及的有关立法问题展开探讨，供大家研究参考。
我谈两个问题，供同志们参考：
一、对本次会议的几点看法：1?本次会议是九届全国人大教科文卫委员会今年年度教育工作的一项重要活动。
??去年全国人大教科文卫委员会教育立法工作的重点是高等教育法，今年的工作重点就转到了民办教育法。民办教育要立法，是八届全国人大常委会1996年定下来的，拟由全国人大教科文卫委员会牵头起草。九届全国人大教科文卫委员会组成成员变动较大，但法律的制定工作前后一定要衔接好。为了做好立法准备工作，两届人大的教科文卫委员会先后做了大量的调研工作，但召开有这么多省人大同志参加的研讨民办教育立法问题的会议，还是第一次。
??今年教育法律的监督方面，主要是9?11月份拟配合全国人大常委会检查义务教育法的执行情况。实施九年义务教育是教育工作的“重中之重”。今年进行一次执法检查，有助于义务教育法的进一步贯彻落实和国家在世纪末基本普及九年义务教育目标的实现。检查的主要内容放在中、西部地区义务教育规划的落实情况，包括普及率、基本教育质量、基本办学条件和义务教育的经费保障以及农村教师队伍的建设。
??今年教育工作的监督方面，主要是5月份听取了教育部关于高等教育管理体制改革情况的汇报。高等教育管理体制改革工作十分重要，难度大，受到社会的普遍关注。
2?本次会议，从性质上说，首先是一次交流会，也即部分已制订民办教育地方法规或规章的省、区、市或省会城市之间的工作交流、经验交流；同时也带有研讨会的性质，大家在交流过程中对一些重要问题发表自己的见解；再次，我们将利用这次开会机会对长春市和卡伦湖开发区的民办教育进行一次实地考察。
3?这次会议时间虽短，但还是很成功的。同志们准备得很认真，材料充实，观点明确，对大家都有启发。我总的印象是：
??各地的民办教育在困难中开拓前进，民办教育的事业已经有了很大发展。??民办教育需要解决和存在的问题很多，但主流和主体发展的方向是健康的。各地涌现了一批办得好的典型，包括民办学校和民办教育机构。大家都感到欣慰。评判一所民办学校办得好不好，主要不是看它收费高低、运行机制如何，关键要看它是否把握住了办教育的根本目的和宗旨。
??民办教育的地方立法工作有了很大进展。中国太大了，单纯依靠全国性的法律、法规不能完全解决问题。各地经济、教育发展水平、文化传统等方面的差别，全国性的法律、法规难以照顾到各地的特殊情况，需要地方性的法规、规章充实。现在全国已有三分之一省市已经或正在拟订地方性民办教育法规，大家在实践中积累了许多好经验，在这次研讨会中同志们提出的许多很好的见解及对问题的一些深刻看法，都值得我们重视。
??通过本次会议，对国家制定民办教育法需要解决的焦点和难点问题在认识上已经相对集中了、明朗了；从而可以认为，本次会议的召开，已为下一阶段民办教育立法工作的逐步全面展开，奠定了很好的基础。
二、对做好今后民办教育立法工作的几点意见1?在本次会议的基础上，今年拟再召开一次会议，争取把民办教育立法方案定下来。
制定民办教育立法方案之前，应该做好三件事：(1)对民办教育的现状作实地调查。应该说八届和九届人大教科文卫委员会对此均已作了大量工作，情况基本是清楚的。(2)同地方人大教科文卫委员会作一次沟通。这就是本次会议的任务。(3)要和政府即国务院的教育行政部门沟通。我们打算在今年10月份或11月份做这件事，那时正好是《社会力量办学条例》施行两周年之际，拟请教育部就条例的实施情况向全国人大教科文卫委员会的全体委员作一次工作通报。这是因为法律和法规的具体实施和推进主要靠政府。我们希望教育部门对全国民办教育的发展状作出一个总体估计，《条例》实施两年来的进展情况以及存在的问题有一个基本分析，并对从颁布《条例》到制定法律需要解决什么问题提出政府的看法与意见。
在认真做好以上三项工作的基础上，民办教育立法方案是可以定下来的。
2?要把握住民办教育的立法意图。
民办教育立法的根本问题在于促进民办教育的更大发展和健康发展，并使两者结合起来，以便对形成我国现阶段教育以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局，起到有力的促进作用。
民办教育发展势头虽然很好，但总的看，现在所占比例仍然过小，还谈不上和公办教育共同发展。从1997年的统计数字看：幼儿园稍多些，在园幼儿数占全国在园幼儿总数的5?3 %，幼儿园的数目占了13.5%；小学就比较少了，在校生数占全国小学在校生总人数不到0.?4%，学校数不到2000所，占全国小学总数的0.3%左右；普通中学在校生占1%左右，学校数占2%多一点；职业高中在校生也只占3.5%，学校数占6.8%；小学、普通中学、职业中学算在一起，总数所占的比例也只有0.6%左右。民办高等教育学校数字很大，但真正符合标准的学校比例还很小。现在全国高等教育机构“三个一千多所”，普通高校一千多所。成人高校一千多所，民办高等教育机构一千多所。其中民办高等教育机构在校生人数虽然占全国高校在校生总数的16.7%，但大部分民办高等教育机构是培训班性质或属于高等教育自学考试的助学机构；已经批准的具有颁发学历证书资格的民办高等学校只有25所，从办学条件和师资队伍看，和规定的标准相比，多数差距还较大。因此，总的看，各级各类民办教育都还比较弱小，需要通过国家立法予以适当规范，这样才能促进其健康发展。
3?民办教育国家立法，要在政府条例和地方法规的基础上进行，要解决好以下四个问题：
??法律内容的表述力求更准确、更严密。
?? 民办教育多年办学中迫切希望解决的问题应在国家法律中予以明确。特别是民办教育的应有法律地位和全面贯彻国家发展民办教育的基本方针这两大问题要真正落到实处。
??对民办教育的特殊问题要作出合乎实际的法律规定。从本次会议提出的问题看，就有民办教育的运行机制、资金来源和分配、产权归属、民办学校的内部管理体制以及政府对民办学校的管理方式等。
??要对1997年颁布的《社会力量办学条例》中部分已不适应当前形势发展的内容作出恰当的修改。
4?民办教育法是一部教育法律，要把握住教育的基本属性不能变。
我不赞成把民办教育同公办教育对立起来研讨问题。如果从实施科教兴国战略、发展教育的根本目的与任务来看，两者都是为了培养人，为了提高国民素质、劳动者素质，为国家培养建设者和接班人。因此，民办教育法要解决的不仅是运行机制问题，还有更深层的问题，这就是教育方针、教育规律和教育质量。也就是说，民办教育和公办教育共同发展的出发点和归属根本上是相同的。所以，我希望在民办教育的立法宣传中，要引导一下这个问题。我们要借用经济体制转轨过程中的有益经验，引进到我们教育内部来，同时我们也要把握住教育本身的特点与规律。总之，民办教育法要处理好民办教育和公办教育的关系以及教育和经济的关系。我们的立法对此要进行引导，决不应该强调发展民办教育的时候把公办教育说得一无是处，这完全不符合客观实际。同时，强调教育体制通过深化改革以适应社会主义市场经济体制的需要，决不意味着可以忽视教育规律及教育自身的属性。一种倾向掩盖另一种倾向，我们国家在历史上吃过的苦头已经够多了。
5?对民办教育立法工作的进度，要持积极态度。
全国人大常委会把这部法律列入二类立法规划，我们委员会打算把这部法律当作一类法律来对待。常委会之所以将这部法律列入二类立法规划，有两个原因：一是现在需要立的法太多，经济立法任务特别重，社会主义市场经济体制迫切需要尽快形成经济法律框架。二是民办教育目前已有了国务院的《条例》，并不是无法可依；《条例》公布不到两年，变为一个法律，有些问题的合理解决，还得通过实践。但是从我们当前工作的形势来看，民办教育法应该尽可能快一点出台。我们希望在九届人大期间，这部法律能审议通过。总的态度是：既要积极，又要认真对待。今年争取把立法方案定下来，明年针对民办教育的突出问题进行专题调查和研究，之后出一部法律草案稿供教育系统和人大乃至全社会认真研讨，形成基本共识后，即提交全国人大常委会审议。总之，制定这部法律不是很草率地进行，要认真，经得住历史的检验，站得住脚。
这部法律由我们教科文卫委员会为主起草已经定下来了，但起草工作要和政府合作。领导小组由汪家缪同志牵头领导，其他有经验的委员参加。起草的工作班子由我们人大的工作机构和政府的同志结合起来，可能还要吸收一些各方面的同志，例如人大系统、民办教育的办学单位，还有教育理论界的同志参加。立法过程要广开言路，各方面的意见都要听取，工作做扎实一点好。?
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