中国教育

城镇化背景下生源大量入城，乡村生源相对减少——

　　教师编制随生源流动是否可行？

　　湖南怀化市教师编制随生源流动机制改革的出台，既有赞成的声音，也有反对的声音。不过记者深入调查发现，问题焦点不在于改革本身，而是在城镇化加速的背景下，教师编制城区不足，农村余编缺员的难题究竟应该怎么破？

　　主城区：大量学生入城教师缺编严重

　　“我头发都愁白了。”在怀化市鹤城区太平桥小学，校长姚飞拍了拍头发说。她告诉记者，该校2012年9月开学，当时核编16个，后来一直没有增加，现在学校有临聘教师23人，由于临聘教师流动性大，素质又不能够保证，家长非常不满意。这几年，每年新增8个班，需要20名教师，“每到开学前都非常着急”。

　　像太平桥小学这样的学校并不少，记者从鹤城区教育局拿到的一份2016年秋季该区新起始年级及刚性扩班各学科教师需求调研表看到：钟秀学校，新增一年级8个班，刚需20人；华都小学，新增一年级8个班，刚需20人；河西学校小学部需扩班4个，刚需10人……9所学校今年总计共刚性需求教师90人。

　　而据统计，怀化市城区现有义务教育阶段学生49641人（含市直学校），非鹤城区户口学生31263人，占62.98%。一年级新生中，中方县有802人，麻阳县86人，芷江县116人，辰溪县360人，溆浦县548人，通道县17人，靖州县22人，会同县61人，新晃县34人，沅陵县97人，洪江市322人，市外1451人。

　　“外来学生的逐年增加，加大了城区学校的编制需求，编制若不能实现跨区域调剂，怀化城区义务教育办学将难以为继。”怀化市教育局副局长曾庆明说，近5年城区新生每年以2500名的人数增长，5年至少增加了1万个学位，去年调剂305名教师编制到主城区之后，目前仍然缺编，其中鹤城区仍有代课教师280余人，市直学校有180余人。

　　怀化市编办分管事业单位编制纪检员周良武告诉记者，这几年，编制部门已经通过最大努力支持教育编制，前几年通过“挖潜”从其他部门调整了450个左右编制到教育系统，对教育系统内部也进行清理整顿“挖潜”，共督促返岗661人，辞退113人，同时缩短教师编制调整时间，由过去三年一调整到现在“一年一调整，半年一微调”，尽量盘活教育编制资源。

　　“但是到2015年，编制资源已无潜力可挖，但是编制总量不能增长的红线又不能碰。”周良武说，主城区每年都会遇到这个难题，而一些县市农村学校余编相对较多，因此，我们请示了省编办，又提请市委、市政府研究，以市为单位进行编制统筹，市本级和鹤城区教育编制不够用，在全市范围内调剂解决。

　　调出县：维持正常教学仍需等量教师

　　那么，编制调出的县市区又怎么看待呢？

　　芷江侗族自治县和溆浦县去年分别被调整出27个和47个教师编制，记者来到两县教育局，听到的几乎是一片反对声，一位县教育局干部甚至直言这是“拆东墙补西墙，解决不了根本问题”。

　　“我们是反对的，编制调整不能忽视下面的困难。”芷江县教育局局长唐非坦言，芷江县有4万多个学生，只有1280个编制。在城区这块，这几年，芷江县城同样有大量学生涌入，2016年秋季入学，城区5所小学估算，在不择校的情况下班额就达到65人，师资需求同样紧张，仅城区学校就差教师100余人。

　　“农村学校这块，一些学校流出了几个或者十几个学生，但是班级并没有减少，这就要保证基本的师资配备。”唐非说，“如果编随人走，那就意味着农村学校没有人来上课。”

　　“不科学不合理。”溆浦县教育局人事股股长唐春景同样持反对意见。他说，溆浦县是将近100万人口的大县，2003年核编6545个，10多年来没有变过，“但是我们班级数在增加，去年全县净增学生3000人，按50个人一个班算，净增60个班，师资十分紧张。去年秋季，双井中学因为缺教师几乎开不了学，校长急得汪汪大哭。”

　　记者从怀化市教育局了解到，随着城镇化推进加快，农村人口流动性加大，农村学生正呈逐年减少趋势。目前，按师生比算，多数乡镇学校编制有富余，但教学班级并未减少，维持正常教学仍需等量教师。而按湘政办发【2002】44号文件规定，村小23人以下只核定1个编制，多数村小不能开齐开足课时课程，更谈不上专任教师教学。

　　据统计，怀化全市1092所村小中，23人以下的有694所，聘请代课教师416人。全市485所乡镇中小学、1092所村小原核编制25387个，实有在编在岗教职工23647人，余编1740个，但同时又临聘1788人。

　　教师编制为何呈现两难

　　一方面城区编制不足，一方面农村余编缺员，已越来越成为城镇化背景下教育的两难问题。

　　为何会造成这样的两难问题？

　　曾庆明向记者表示，根本原因在于，随着城镇化进程加快，一方面，城区学校需要大量新教师，另一方面，农村学校教师又不能减少，造成教师总量需求在上升，但是由于编制总量控制，造成目前两难境地。

　　他表示，特别是随着二胎政策的落地，大量女教师婚育，学生人数增加，教师编制将更加紧张。目前，因各地编制部门严格控制增编，少数学校还处于无编运行状态。如鹤城区公园路小学、象形学校、湖天桥小学等5所学校没有核定编制。中方县编办2008年6月核定中兴学校编制50名，实际该校235名教师全部占用其他学校编制。

　　除了教师需求增加外，现有编制管理、使用等方面存在一些突出问题，也影响了教师编制资源的盘活。

　　怀化市教育局通过调研发现，目前，编制总量控制过死，职业教育、特殊教育、学前教育编制政策难以落实，挤占了普通中小学教师编制，又让教师编制更加紧张。目前，怀化市职业学校应该核定编制1568个，尚需补充编制238个。全市已建乡镇中心幼儿园231所，均未核定编制，幼师主要靠小学教师转岗或者临聘。全市城区公办幼儿园应核定编制1242个，目前缺口683个。全市应核定特殊教育编制247个，目前缺70个。

　　同时，核编间隔时间偏长，不能适应生源变化。随着城市化进程加快，人口流动性加大，中小学每年都有较大的生源结构变化。按湘政办发【2002】44号文件规定，每3年核定一次中小学编制，由于编制不能及时调整，缺人的学校没有编，有编的学校调不动编，导致相当部分学校教师人、岗、编脱离。沅陵县鹤鸣山学校有小学生4011人，原核编159人，按标准应该核编211人，为尽量满足教学需要，该县不得不从乡镇学校调整部分教师到该校，目前在岗186人，看似超编27人，实际缺编52人。

　　调研还发现，附加编制作用受限，一些地方没有按比例核定3%的附加编制，有些地方核定了但没有“以县市区为单位调剂使用”，而是按学校核定附加变1至2个，极少的附加编制很难应对伤病、婚育、丧亡等突发情况。

　　此外，单纯按师生比配备教师编制不切合乡村学校实际；机关事业单位长期借用教师，教师因病因残等原因离岗；编制分类管理存在弊端，县际、城乡、学段和不同教育类别间调剂编制困难重重等问题，也加剧了师资紧缺，影响了编制资源的盘活。

　　在不损农村教育基础上盘活编制资源

　　“编制总量不能增加，如何最大限度盘活现有编制资源，在区域内能够动态地调节，统筹使用便成为了教师编制改革的方向。”湖南师范大学教育科学学院教授刘丽群说，在城市化进程加速背景下，学生大量向城市流入，怀化市进行教师编制随生源流动机制改革应该说是一种新的探索。

　　“但是，目前用编主体还是在农村。”刘丽群说，教师用编问题必须考虑城乡两个实际，要在保证农村学校师资的基础上随生源流动，这样才能既不损害农村教育，又最大程度盘活教师编制资源，“教师编制随生源流动绝不能搞成拆东墙补西墙，而是一种资源优化。”

　　刘丽群认为，目前，中小学教师编制管理体制明显存在很多问题，比如管理过死，城乡倒挂，按师生比核编不切合农村实际等，是导致中小学专任教师紧张的重要原因，“教师编制起码要保证基本的教育教学需求”。

　　刘丽群建议，首先要建立健全补充更新机制，以县或者地级市为单位，负责好教师编制的总量核定和宏观管理，给足教师编制，及时补充教师。同时，加快完善区域统筹机制，真正建立起“县管校聘”体制，打通教师动态调配通道，促进教师合理流动，实现教师资源重组优化。

　　“目前，最可行的，还是要把目前教师由单位人变成系统人。”曾庆明也认为，要推行教育编制管理新模式，对教育编制实行“总量控制、动态管理，教育使用、编办监控，跨区调剂、合理配置”的管理模式，这样才能最大限度调动现有教师资源。

　　“打个比方，有两所学校离得比较近，这两所学校的体育、音乐老师便可互相兼任，如此一来，就充分利用了教师资源。”曾庆明说，“而不是过去这个老师定岗定编，就只属于这所学校，另外学校无法调配这所学校的老师。”

　　据了解，湖南乡村教师支持计划已提出，县级教育部门在机构编制部门核定的编制总额内，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，并报同级机构编制部门和财政部门备案。全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革。

　　不过，真正落实“县管校聘”还有政策障碍。“我们没有具体的操作方法。”周良武告诉记者，作为编制部门来讲，实行的是精细化管理，必须到人到单位，而这个单位是以学校为单位的，“目前编制部门只能通过缩短编制周期，比如半学期一调整，以尽量盘活资源。”

　　周良武说，要实现教师编制“县管校聘”，目前缺少顶层设计，下级编制部门又不能违背编制管理规定，“如果顶层设计上有联动机制，那是可以的”。