解决教育经费投入问题的历史回顾
党的十一届三中全会以来，我国在解决教育经费投入问题方面实现了三大转变。
1．在对教育经费投入的认识方面，实现了由一般支出到战略重点投入的转变。自党的十一届三中全会以来，党中央、国务院和小平同志，始终高瞻远瞩地重视教育事业。小平同志曾深刻指出：“我们国家要赶上世界先进水平，从何着手呢？我想，要从科学和教育着手。”“搞好教育和科学工作，我看这是关键。没有人才不行，没有知识不行……现在要抓紧发展教育事业。”“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作。”“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”他还多次表示要当教育工作的“后勤部长”。江泽民同志一贯高度重视、关心教育工作。他在党的十四大提出，“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，“各级政府要增加教育投入”。在1995年党中央国务院召开的全国科技工作大会上，江泽民同志提出要实施科教兴国发展战略；在党的十五大报告中，江泽民同志再次重申，“要切实把教育摆在优先发展的战略地位”。这些年来，李鹏同志、朱?基同志和李岚清同志等党和国家领导人，都对教育的改革发展和解决教育经费不足的问题作出了一系列重要指示。在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的关怀和支持下，中央各有关部门和地方各级党委、政府的领导，对教育工作的认识，对教育经费投入的认识，均实现了重大转变。
2．在解决教育经费投入的思路方面，实现了由一元向多元的转变。
3．在解决教育经费投入的实践方面，实现了重大转变，走出了一条多渠道筹措的新路子。
90年代以来在解决教育经费投入问题方面取得了重大进展。
1．研究提出了与我国国情和教育事业改革发展基本适应的教育经费投入指标。
???提出并确定了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例本世纪末应达到4％的目标。此指标正式列入《中国教育改革和发展纲要》，之后在《教育法》中又作出了相应规定。4％目标的确立，在我国的教育史上具有划时代的意义，既有利于确保教育改革发展目标的如期实现，也有利于保证教育经费投入和财政投入主渠道作用的落实。如何实现4％目标，已成为当前和今后一个时期研究制定教育经费投入具体政策的基本出发点。
???明确规定了“三个增长”，保证财政投入主渠道作用，即“中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长”（即“三个增长”）的决策。“三个增长”的要求，在《纲要》和《教育法》中都得到了相应体现。这不仅进一步明确了教育经费投入的财政主渠道地位，而且也便于各级政府操作，有利于对教育经费投入情况的检查与监督。
???规范了教育费附加计征比例，开征了地方教育附加费，进一步扩大了教育经费来源。自1994年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3％计征，对农村教育费附加则统一为按上年农民人均纯收入的1．5％?2％（包括在5％的总提留范围之内）征收。
???初步建立起非义务教育成本分担机制。
???校办企业和勤工俭学收入逐步增加，成为弥补学校办学经费不足的一条重要渠道。
???农村集资办学工作进一步趋向规范。
???积极利用外资，支持教育的发展。
上述的这些政策和措施，促使全国教育经费投入整体水平明显提高，保证了教育物质条件的不断改善，从而迎来了我国教育改革发展的最好时期。“八五”期间，全国财政性教育经费支出共达4800亿元，年均增长在20％左右。1996年全国财政性教育经费支出为1672亿元，比1995年增加了18％。1997年这项支出达到1863亿元，比1996年增长了11％。
2．与此同时，进一步建立和完善了教育经费管理制度和办法。
???建立了全国教育经费年度需求计划编制制度。
???建立了全国教育经费监测制度。
???规范了各类学校收费管理办法。
???对教育专项经费实施项目管理。
???开始探索改革高等学校拨款机制。
???进一步加强了学校的财务管理。
3．通过深化改革，不断提高教育经费使用效益，调整教育经费的支出结构，注意向基础教育倾斜，使各类教育经费的分配比例日趋合理。
当前在教育经费方面存在的主要问题和矛盾
切实落实教育优先发展的战略地位与实际教育经费投入短缺的矛盾仍然十分尖锐，教育事业改革发展对投入的需求同经费实际供应的差距依然十分突出，严重地制约着我国教育事业的发展。
已出台的筹措教育经费的法律规定和政策措施难以得到全面落实。
近年来已颁布的有关法律规定和中央、国务院已出台的关于增加教育投入的不少政策，落实起来举步维艰。如《纲要》和《教育法》规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％的目标，至今还没有一个切实、严肃的操作实施方案，致使这一目标近年来不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。例如，1990年这一比例为3．04％，1992年为2．73％，1993年为2．54％，1996年为2．46％。1997年虽略有回升，也只有2．50％左右。又如《教育法》提出的教育经费“三个增长”要求，在有的年份全国平均没有达到，少数的省、自治区甚至连续几年都未做到。1995年全国有16个省、1996年全国有21个省（自治区、直辖市）没有兑现。1997年财政预算内教育拨款达到《教育法》规定增长比例的，全国也仅有12个省、自治区、直辖市，全年全国预算内教育经费的增长，仍低于同期财政收入的增长。中央出台的征收城乡教育费附加的政策，落实的情况近年来虽然有所好转，但相当多的地区从未做到足额征收，目前全国的实征数平均也只占到应征数的50％左右，而且在有些地方还时常发生被挤占、挪用、截留、拖延拨付和顶抵预算内拨款的现象。《教育法》规定的地方教育附加费政策在一些省、自治区并未实施；关于校办产业的税收优惠政策近年来不但没有进一步落实，反而在紧缩。鼓励社会各界捐资、投资教育的法规和政策措施至今也未见出台。……事实上，没有按法律规定和政策要求保证经费的增长，是形成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的一个重要原因。
在国家财税体制和收支格局发生重大变化的情况下，没有及时采取调整措施，确保教育经费的重点投入。
主要反映在三个方面：一是近几年来，各级财政在预算执行过程中，每年都有一笔数量相当大的超收收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时候却往往没有或基本没有考虑教育，从而造成了教育投入的主渠道作用???政府财政拨款，在实际工作中，不但没有不断强化，反而有弱化的趋势。具体表现形式是：中央主管部门和一些地方政府，虽然年初在安排财政预算时，也为教育略微增加了一点，但由于对在当年财政运行过程中的大量超收收入和预算外收入基本没有考虑教育，结果到年底一算账，财政支出中教育经费的增长往往低于同级财政经常性收入的增长。二是中央和省、自治区、直辖市政府本级财政的支出结构，没有及时进行调整。应当说，这些年来，县和县以下各级政府本级财政支出中教育经费所占比例是不低的。
但中央和省级本级财政支出中，对教育的投入比例却一直偏低，不能适应教育改革发展的实际需要。三是在国家宏观财政收入方面也确实存在一些实际困难。这些年来，国家预算内财政收入增长滞后于经济增长，预算内财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。据了解，1990年全国的财政收入尚占国内生产总值的15．84％，此后连年下降，到了1996年和1997年，已下降到11％左右。尽管形成这种状况的原因较为复杂，但在客观上确实削弱了国家财政的宏观调控能力，从而也影响了财政主渠道对教育投入的增长幅度。
教育经费的使用效益有待进一步提高。
应当承认，目前我国的教育经费既有严重短缺的一面，也存在着使用效益不高的问题。从总体上讲，目前不少学校的规模仍然偏小，在一些高等专科和本科院校中这一现象则更为明显。由于教职工队伍编制的调整、整顿工作尚未完成，致使一些学校的教师平均工作量负荷偏低，师生比不尽合理。学校行政和后勤管理人员过多。一些教育部门及其直属的一些事业单位，人浮于事的现象也比较严重。教育管理体制改革和学校布局调整工作，还远没有彻底完成，这就造成在一些地区教育资源利用率不高，尚未实现优化配置，学校布局也不尽合理，“条块分割”的状况未得到根本扭转。对教育经费的审计与监督的力度不够，一些教育部门和学校内部财务管理制度不健全，浪费与不合理开支的现象也时有发生。
教育经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则尚未落实。
长期以来，不能较好解决教育经费投入不足和经费管理问题的一个重要原因，是按照我国现行的财政管理制度，在编制每年预算时既难反映教育经费需求的总量，社会各方面又无法进行有效的监督。在预算科目设置上，国家用于教育的拨款，一直分散在不同部门的不同科目之中。例如事业费，过去各级政府，报请人代会审议的是包括文教、科技、体育、卫生等领域事业费的大类预算，而教育事业费只有到财政部门进行二次分配时方能确定。近几年，在人代会和教育行政部门的坚持下，财政部门编制预算时，开始将“教育事业费”预算作了单独反映，其他关于“教育基建投资”等经费的年度预算，仍不能单独报经政府和人代会审议批准。另外，教育事业费预算也并不是根据教育事业发展计划制定的。多年来财政部门采用的通行办法，是按一定的比例从同级财政收入中切出一块，并未完全考虑教育事业发展的实际需求。再者，切出的教育经费也一直主要由财政和计划部门负责分配，教育部门发言权很少。这种事权与财权不统一的现象，使教育行政部门难以对有限的经费作出科学的统筹安排，也无法运用财政手段更加有效地对教育的改革发展进行调控，从而在客观上降低了经费使用的宏观效益，影响了办学效率。1994年6月，李鹏同志在党中央、国务院召开的全国教育工作会议上指出：“要改革国家教育经费管理体制……使教育事权和财权相统一。”同年在国务院颁发的《纲要实施意见》中也明确：“为实现事权和财权的统一，要进一步改革教育经费管理体制。”1995年3月，由全国人大审议通过的《教育法》又专门规定“各级人民政府的教育经费支出，按照事权与财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”。关于改革教育经费管理体制的这些法律和政策规定，由于有关部门态度不坚决，至今仍不能得到全部实现。
面向未来的思考与建议
江泽民总书记在庆祝北京大学建校100周年大会讲话中指出：
“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。”要“使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动”。朱?基总理在九届人大一次会议后举行的记者招待会上庄严宣布：“科教兴国是本届政府的最大任务。”他要亲自担任国家科技教育工作领导小组组长，并决心把精简机构、分流人员、制止重复建设节省下来的钱用到科教兴国的伟大事业上来。今年6月9日，在国家科技教育领导小组举行的首次会议上，朱?基同志指出，要加大对科技和教育的投入。据了解，教育部成立之后，即把解决好教育经费投入问题当做头等大事来抓。部党组已多次开会研究，决心在这方面能够有所突破。
为此，已向中央、国务院领导提出了建议。根据中央、国务院领导的指示，回顾过去，展望未来，笔者认为，为进一步解决好我国的教育经费投入，应采取并抓紧实施以下几个方面的对策。
一、关键是进一步统一并提高各级党政主要领导的认识。
一是有一些领导同志站得不高，看得不远。二是少数领导同志有短期行为。三是还有一些领导同志，对教育工作缺乏感情，缺乏热情。当前的一个首要问题，是在十五大精神的指引下，进一步提高社会各界对教育工作的认识，尤其要不断深化各级党政主要领导对解决教育经费不足问题重要性的认识。
二、要有所为、有所不为。应按轻重缓急，采取切实可行的措施，有步骤地调整政策，扩大财源，大幅度提高教育经费投入总量。
时间不容再作无谓的争论，当前的首要问题，是坚决采取措施，督促各级政府和有关部门完全落实已出台的筹措增加教育经费的各项法律规定和政策措施。从现在到2000年的这一段时间内，一个压倒一切的问题，是要千方百计实现4％的目标。
在今后的3年内，虽然国家百端待举，各行各业都急需用钱，但对实?％决不能动摇。众所周知，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到本世纪末应达到4％的目标，是我国在新形势下解决教育经费问题的一项重大突破，是党中央、国务院的郑重决策，并以法律形式得到了确认。这个目标自向国际国内公布以来，已受到世界各国的关注，也得到国内各界的广泛认同。党中央、国务院的领导一贯十分重视这个目标的实现。李鹏同志在1996年“两会”期间曾明确重申：“各级政府要认真落实《中国教育改革和发展纲要》规定的逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％。从国务院总理、副总理、国务院各部门以及各级政府，都要按照《纲要》的规定，保证对教育的投入，做得好不好，有没有达到要求，欢迎大家监督。”朱?基同志、乔石同志、李岚清同志前些年也曾对此作过多次重要指示。由于种种因素，我们失掉了一些时间和时机，使原本并不难实现的目标变得日益难以实现起来。面对这种形势，正确的对策，应该是提高认识，坚定信心，真干实干，狠抓落实，用实际工作弥补已损失的时间，下定决心向这一目标逼近，而不能像有些同志所表现的那样，不是鼓劲而是泄气，不是坚定而是动摇，不是务实真做而是热衷于无谓的争论。为此，建议采取如下政策和措施：
???从今年开始，要进一步强化财政主渠道作用，提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。令人感到极为振奋的是，今年7月3日，朱?基总理在为高等学校师生代表作形势报告时，已明确表示：自今年起，中央本级财政中教育经费的支出，将每年增加一个百分点。这充分体现了新一届国务院领导落实“科教兴国”战略的决心。现在的主要问题是看省级领导的态度与决心了。建议从今年起，各级财政每年的超收收入和财政预算外收入，一律按不低于年初确定的教育经费预算占财政支出的比例，切块划出用于教育。
???对目前我国现行城、乡教育费附加进行调整，加大征收管理力度。建议在近期国家整顿税种时，能将“两费”改为“税”。当然在改税时要认真考虑所改税种和税基，确保在改税后，用于教育的投入与原两费相比，能更加稳定，而且能逐年增加。
???转变对教育投资的观念，在今后几年内尽可能多地增加对教育的投入。建议在今后几年内，从中央和地方的扩大内需的基建投资中，要考虑大幅度增加对义务教育、高等教育、素质教育和信息教育等方面的投入。
???采取措施，尽快实现事权、财权的统一。建议首先将中央本级财政支出中的教育经费支出（含事业费、基建费及各种专项费用），能一揽子划给教育部统筹安排、管理。同时也要逐步把省和省以下各级政府本级财政支出中的教育经费支出划交同级教育行政部门统筹安排、使用。
1997年，我国财政性教育经费支出为1863亿元，占国内生产总值的2．50％左右。如果今后三年国内生产总值平均按目前的幅度增长，到2000年预计可达10万多亿；届时若财政性教育经费支出按4％计算，总额应达4000亿左右。只要目前财政性教育经费中除政府预算内拨款的其他来源能按正常比例逐年增长，再加上认真实施本文提出的上述建议，笔者认真算过，到2000年实现4％的目标还是大有希望的。其间若出现了特别的因素，到2000年，实现4％出现了缺口，建议能发行一期教育债券或采取适当利用国际金融贷款办法予以补足。总之，只要各方面真能做到千方百计，齐心协力，尽力而为，就不会把实现4％目标的任务带入21世纪。
三、从长远讲，教育经费的投入必须在确保“稳定增长”、“按需投入”上狠下功夫。首先要坚决扭转国家财政收入占国民生产总值比例偏低的状况。无论从哪个方面讲，目前我国财政收入占国内生产总值的比例都过低，可能是世界上比例最低的国家之一。这势必削弱政府的调控能力，也肯定会影响对教育经费的投入，这种状况必须改变。还要进一步转变观念，建立并健全保障教育经费能稳定增长、按需投入的机制。尽快制定、颁布《教育投入法》，进一步明确、规范并加强教育经费的投入、使用和监督。进一步建立并完善教育经费的分担机制，彻底改变由国家“包办”教育的状况，加快实现办学主体和投资主体的多元化。调整、重构财政性教育经费来源的格局。到下个世纪的初期，构成目前教育财政性经费来源的因素，有的要强化，有的可能会萎缩，当然也会增加一些新的渠道，应当及时研究和重构。
进一步深化各项教育改革，加强教育经费管理，努力提高经费的使用效益。积极推进各项相关的教育改革，向改革要效益。进一步加强和改进教育经费的管理与监督审计工作，向管理要经费、要效益。建议加强对各级党委和政府主要领导在解决教育经费问题方面的考核工作。要把能否认真落实教育经费的稳定增长、按需投入，重视不重视及时解决教育投入不足的问题，作为对他们任期目标责任制的一项主要考核内容，并采取一票否决制。
我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过各方面的共同努力，当2000年到来的时候，教育经费投入问题一定会得到较为满意的解决。我国的教育事业在下个世纪一定会得到更加蓬勃的发展，一定会创造出史无前例的光辉业绩，一定会为中华民族的腾飞乃至为全人类的繁荣与发展，作出自己的贡献！
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