中国教育

　　《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到４％”。而目前的情况是，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例连续几年下滑。１９９１年为２、８５％，１９９２年为２、７３％，１９９３年和１９９４年均为２、５２％，１９９５年为２、４６％，１９９６年为２、４４％。《教育法》规定，“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随国民经济的发展逐步提高”。而此比例由１９９４年的１６、０７％下降到１９９５年的１６、０５％。１９９５年全国预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）增长低于财政经常性收入增长２、２４个百分点，有１６个盛自治区没做到预算内教育拨款的增长高于财政性收入的增长。这种局面势必直接影响本世纪末达到４％目标的实现。由于国家财政性教育投入不足造成的教育经费短缺，严重地影响了日常教育的维持和教育改革、发展的顺利进行，更重要的是它还将制约社会经济的增长。那么是地方财政真的没钱？还是４％的目标定得过高？１９９７年全国人大和全国政协会议期间，许多人大代表和政协委员认为，造成投入不足、指标下滑的主要原因是认识的不到位。有代表举例说，在某些教育投入严重不足的地区，却将数亿元投到沿海开发区上，而且有相当一部分是毫无效益可言的；有的地方甚至挤占、挪用教育经费去上经济项目，盖楼堂馆所，买高级轿车，而一提到办教育就没钱了。至于４％的教育投入指标，从联合国教科文组织发布的有关资料看，１９９１年该比例世界平均为５、１％，发展中国家为４、１％。按照《纲要》规定，到２０００年按１９９５年价格计算，我国教育经费需要３９００多亿，而按照《国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》，本世纪末我国国民生产总值将达到８万亿，４％就是３２００亿，与预计的需要尚有相当距离。所以目前《纲要》所定的４％并不是高限指标，而是世纪末教育发展的必备条件。为遏制教育投入指标的继续下滑，我认为，可以采取以下对策：

　　一、提高各级政府对教育投入指标的认识，继续加大教育投入近年来，国家在保障教育投入方面出台了一系列政策、法规，各地财政在依法保障和不断完善教育投入主渠道方面也作了相当的努力，但与我国的教育改革和发展的实际需求相比仍有很大差距，教育投入水平低，特别是在保障教育投入方面还存在不少问题。两会期间代表和委员们认为，至今还有不少政府领导程度不同地存在着“先把经济搞上去，再来抓教育”的思想。因此，解决投入不足的主要责任在各级政府和各级政府的领导。提高各级政府领导对教育战略地位的认识和对教育投入指标的认识是当前扭转教育投入指标下滑的关键所在。要努力使各级政府领导认识到：

　　第一，只有把教育搞上去，才能提高人的素质，才能最终实现经济和社会的发展与进步。

　　第二，我国目前的教育投入水平与教育改革和发展的实际需求存在很大距离，国家确定的教育投入指标并不是高水平指标，而是教育发展的必备条件。

　　第三，各地政府有责任依法确保教育投入指标的到位与教育经费的有效使用。在提高认识的基础上，各级政府要继续加大对教育的投入；教育投入要尽可能地向义务教育、师范教育和贫困地区教育倾斜，确保教育的顺利发展。

　　二、国家有关部门要有针对性地进行投入目标分解《纲要》所提世纪末要实现国家财政性教育支出占国民生产总值４％的指标应是全国教育投入的总指标，而非各级行政区域要达到的教育投入指标。由于我国盛自治区、直辖市之间的社会经济发展水平的差异相当大，国民生产总值的高低自然也很悬殊，如果按各盛自治区、直辖市都要实现这个４％的指标来组织落实，有些经济不发达的地区市由于国民生产总值的基数较小，其４％根本无法支撑现有教育，更谈不上发展教育；而经济发达的地区由于国民生产总值的基数较大，其４％又很难实现或达到，最终只能会导致４％教育投入指标的落空。另一方面，即使各地的４％投入指标都实现（这样一来当然实现全国的４％就不成问题了），也只导致不同地区之间教育发展水平更不衡。少数经济发达地区由于其４％的绝对数额大而利于实现其教育发展的高速度和高水准；而绝大多数经济次发达或不发达地区由于其４％的绝对数额不大或过小而无法发展教育，甚至无法维持已有的教育状况。

　　因此，首先，国家有关部门应当依据各地社会经济发展，尤其是经济发展的实际状况，对４％的投入总指标进行分解，按经济发达地区、次发达地区和不发达地区进行分类指导，使各地从实际出发确定自己的教育投入指标；第二，计划投入指标宜逐级下达，国家的分类指标原则上宜按经济发达程度下达至盛省直辖市（地区）一级，基层指标应由地、市确定和协调。

　　三、解除各级财政对教育的投入顾虑自《纲要》发布以来，各地政府每年为确保“三个增长”的落实到位作出了很大的努力，使各地的教育经费有了较大增长。为治理教学环境，改善办学条件，提高教师待遇，除了固定的教育投入渠道外，多数地方每年还以专款或专项补助形式从机动财政中给予教育以适当的补贴，在一定程度上缓解了教育投入严重不足的局面。然而，从地方财政的教育实际投入情况来看，不少地方还不敢将可能投给教育的资金毫无顾虑地拨付给教育部门掌握使用。原因是这部分经费将计入本年度教育投入总额，作为下一年度教育经费增长的基数，许多地方财政为了稳步地依法确保“三个增长”，也就不敢轻易地扩大教育投入的基数。这实际上等于限制了地方财政对教育投入的积极性，无形中遏制了对教育的投入。所以，要想遏制教育投入指标下滑，就要设法解除地方财政对教育投入的顾虑，要从政策上引导地方尽可能把财力投向教育。如果规定在确保“三个增长”的条件下，地方的其他财力投入可不计入教育投入基数的话，地方财政的教育投入顾虑就可随之消除。这样做看起来会使局部地区的下一年度经费额度与计入基数的情况相比较有所减少，但由于这种“不计”是在确保“三个增长”的前提下进行的，并不会影响教育经费的总盘子。相反，由于没有了投入顾虑，从全局看、从长远计都会使教育获得更多的实惠，为教育争取到更多的投入。

　　四、要从政策和措施上把职业教育导向以行业、企业、事业单位和社会联合办学为主的方向《纲要》明确指出：“在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主；……职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”而目前的情况是，需要确保的义务教育经费没有得到确保，而可以由行业、企业、事业单位和社会联合办的职业教育的经费来源渠道又一直没能放开。以１９９６年为例，国家财政预算内教育拨款用于义务教育的部分为６５４、９１亿元，占当年义务教育经费总支出１２８３、６２亿元的５１％；同年，国家财政预算内教育拨款用于职业教育的部分为１２１、０７亿元（中专７２、０９亿元，技校９、６９亿元，职业中学３９、２９亿元），占当年全国职业教育经费总支出２２８、９２亿元的５２、８％。由此可见，国家财政预算内教育拨款占两类教育经费总支出的比例相近，职业教育经费中国家财政拨款所占的份额甚至比义务教育更大，这反映了当前国家财政对教育的投向是既没保住该保住的义务教育，也没放开本可以放开的职业教育，这个问题不解决，合法的教育资金来源渠道就得不到有效的利用，教育投入总额将无法扩展。因此，中央和地方都要研究如何从政策和措施上把职业教育切实导向《纲要》已经确定的投资轨道，使义务教育和职业教育都能得到合理、有序、健康的发展。

　　五、加速教育经费计划单列进程教育经费计划单列是确保教育投入到位和不被挪用的有效措施之一，也是保证教育经费有效使用与管理的好办法。《教育法》和《纲要》都提出了教育经费实行预算单列的要求。目前这项工作在全国范围内的落实情况并不平衡，有的地方不但市级财政实行了教育经费预算单列，县（区）一级也实行了预算单列（如湖南岳阳等），但绝大多数地方尚未落实此项规定。

　　从已实行了教育经费预算单列地区的情况看，实行教育经费预算单列，首先，有利于教育经费的及时到位和不被挪用。教育经费与其他经费捆着下达，教育部门虽然也基本知晓年度教育经费的数额，但却不知道这些钱能在什么时候到手，往往是上面已给了钱，却被挪用于其他事业，教育部门在需要用钱的时候常常不能及时拿到钱。

　　第二，有利于教育经费的有效使用。由于教育经费到位存在一定难度并时常发生被挪用的现象，教育部门掌握教育资金存在着较大的随机性，因而在一旦教育资金到手时，往往会有“机不可失”的想法，生怕稍不留神，到嘴的“天鹅”又飞了，总想尽快花掉它，这样的结果往往是很难保证能把有限的资金用到刀刃上。实行教育计划预算单列，教育部门可以随时根据需要列支教育经费，这就为确保教育资金的有效使用创造了良好的条件。

　　第三，有利于教育事业的有序发展。教育部门在使用教育经费上拥有了主动权后，就可有计划地规划、部署教育事业的发展计划，落实和调控各类教育发展的实际工作。

　　六、加强对教育投入的监督与管理对教育投入的监督与管理，是确保教育投入水平、教育经费到位、教育资金投向及效益的又一关键所在。

　　对教育投入的监督应包括督政和督教两方面：首先，要充分发挥人民代表大会和各级监督机构的督政作用，对教育投入指标的落实情况实行“一票否决”，确保教育经费的投入水平和资金的及时到位，防止拖欠和挪用。

　　第二，要依法清理教育资金的来源渠道，正当的经费来源渠道一定要理顺、打通，合理的税费要征足管好；不合理的收费有损于教育形象，一定要设法抵制、清除。

　　第三，要协调与监督教育资金的投向，切实从经费上保证义务教育与师范教育的健康发展，依法广开职业教育、成人教育和其他类型教育的经费来源渠道。

　　第四，加强督学督教，杜绝教育资源、资金的浪费，提高教育设施的使用效率，科学地调度和使用好教育资金，最大限度地提高有限的教育资金的使用效益。

　　第五，要完善教育的监督管理机制，定期与不定期地对教育投入与使用情况进行检查、抽样，及时对教育发展中出现的情况和问题进行研究，制定出解决的对策与办法。