中国教育

　　一、教育经费法基本内容的框架构想

　　教育经费法作为我国教育法律体系一个有机组成部分，从我国的基本国情出发笔者认为，它的基本内容包括以下几方面：

　　（一）教育经费法总则教育经费法总则应包括基本原则、立法目的、调整对象、适用范围以及有关术语定义等。首先，根据党的十四大有关教育的基本精神以及《中国教育改革和发展纲要》（以下称《纲要》）所规定的“中央和地方政府教育拨款增长要高于财政经常性收入的增长，并能按在校学生人数平均的教育费用逐年增长”（下称“两个增长”）上升为教育经费法的基本原则。其次，立法的目的应界定为落实把教育摆在优先发展的战略地位，确保教育经费稳定来源，制裁干扰，破坏教育经费正常运行全过程中的不法行为，维护教育体系的正常运转，推动教育事业的健康发展，实现《纲要》提出的我国教育事业发展的总目标；再次，教育经费法的调整对象应确定以下三方面：一是中央和地方政府在教育经费的投入、使用中所形成的权利义务关系；二是各级各类学校在使用教育经费过程中所产生的权利义务关系；三是国家机关、企事业单位、社会团体、街道、农村、公民与各级各类学校在诸如分担、资助教育经费等问题上所产生的权利义务关系，即教育经费运行过程中所形成的全部的法律关系。最后，教育经费法的适用范围应确定为适用于义务教育、扫除青壮年文盲教育、中等教育、职业技术教育、成人教育和高等教育所产生的各种关系。

　　（二）教育经费的来源和筹措主要包括教育经费来源渠道和筹措方式。由于众所周知的原因，教育经费的严重短缺一直困扰着我国教育事业的发展，因此，通过立法明确各级政府、社会各方面以及每一个公民均负有责任与义务增加对教育的投入或支持教育的发展，立足基本国情，建立稳定的“财、税、费、产、社、基”教育经费体制。具体地说，第一，要明确政府财政拨款的主要渠道作用，合理确定教育经费在国民经济中的比例。根据我国经济承受力和我国教育事业发展的实际需要以及参照有关国家的历史水平，到本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例应达到4%，教育经费要占年度财政支出15%；中央政府依法保证上述两个比例的落实并逐年有所提高，地方政府应依法做到“两个增长”；同时，由中央政府授权省级政府依据较大幅度增加教育经费的原则，分类确定地（市）、县的教育经费比例，进一步明确乡财政主要用于发展基础教育。此外，实行分税制后，应从中央税、地方税和共享税中划出一定比例，优先保证教育投入，实现上述比例目标。第二，把税后教育附加费全面征收制度上升为征收教育税并依实际予以法定。教育税在农民中应按农民人均纯收入的2%征收；乡镇企业、个体企业、私营企业，乡村企业（含工商企业联合体、个体户）按税前利润的3—5 %标准征收；在城市，凡是缴纳产品税、增值税、营业税（含中外合资企业、合营企业、外商独资企业，以下称三资企业）按“三税”的2—3%征收；国有企业、集体企业、乡镇企业、事业单位、国家机关、社会团体的干部、职工（含合同工、学徒工）以及三资企业中外员工（含合同工、季节工）等按年均工资或月均工资的1%计征教育税；同时，可授权地方政府根据当地经济发展状况适当调整征收率。第三，明确征收学校教育的学费、杂费制度及其界定所征收取的学杂费限额，并且明确两个问题：一是凡是非义务教育原则上应缴交的学杂费；一是义务教育只缴纳一定限额的杂费，不得征收学费。至于所收取的学杂费数额应考虑人民群众的承受能力、不同学校不同专业、毕业生市场供求状况、物价上涨指数等因素，授权财政部门、物价部门、教育行政部门以及他相关单位共同分门别类加以确定，坚持杜绝学校乱收费之风。第四，国家应鼓励并尽量提供物资技术等帮助学校根据各自优势和特长兴办产业，增强教育内部的“造血”功能，在政策上给予优惠，校办产业收入部分依法纳税后再返还学校补充教育经费，除此之外不得挪作他用。第五，国家应继续支持社会、集体、个人（含海外华侨）集资、捐资办学、助学。第六，国家支持地方设立教育基金，充分利用市场形式筹资，用于提高教师待遇，改善办学条件，此外，国家应从经济发达地区的第二、三产业收入中筹集1%，增加教育投入，同时，国家应提倡但严格控制各级各类学校与国外合作办校等方式筹集教育经费。

　　（三）教育经费的分配和使用。这主要包括教育经费的分配比例、数额、使用条件等内容。笔者认为教育经费法在这方面应明确如下几点：第一，在教育经费的分配中，应改革过去经费过于向高等教育倾斜的倾向，应逐步转变为向基础教育倾斜的政策并过渡到使基础教育、中等教育、高等教育之间有适当的比例，其比例额应参考发展中国家比例数，结合我国实际，授权国家教委研究确定，在此基础上具体分配到各类各级学校时也应把人事费、基建费以及其他费用分成相互独立，比例恰当，防止相互挤占和过分悬殊。第二，建立并逐步增加中央、省、地、县四级扶助贫困地区实施义务教育专项基金，确保基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的经费投入。第三，明确经费倾斜办法，使经费以恰当比例向师范院校、从事基础研究的学校与专业、国防特殊院校与专业、某些人文和社会科学专业、少数民族地区、贫困地区和边疆边远地区倾斜。此外，对学业优秀生、生活困难学生通过设立奖学金、助学金或贷学金等具体方法在经费上予以资助。

　　（四）教育经费管理与审计这主要涉及教育经费财务管理、计划、会计审查和审计监督。保证教育经费稳定增长并及时到位，建立完善有效的管理机制和审计机制，充分发挥其应有的效益，是教育经费立法的根本宗旨，为此，教育经费法还应明确：第一，国家应以《全国教育经费统计公报》形式逐年公布教育经费情况，对中央和地方政府财政对教育的投入的各种法定比例和征收各种费用、指标、教育税等落实情况，实行上级对下级的垂直监控，同时，全国人民代表大会（以下称人代会）和地方各级人代会进行立法监督、监察部门进行行政监督。第二，把抓好教育工作列入各级政府领导干部的任期目标责任制，列为对领导干部政绩考察的重要内容，与干部的升降、奖惩结合起来，实行“一票否决制”，各级人代会和教育督导部门加强对政府教育工作的检查与监督，从而建立起对各级领导干部的有效约束机制。第三，改革教育经费拨款体制，加大宏观调控力度，即按事权和财权统一原则，教育经费原则上应由教育行政统一管理使用，财政、计委、税务部门负责监督，在作拨款时，应确立人员经费总额包干，公用经费的增长与物价指数挂钩。基建费分层次项目管理，并且对这“三费”实行独立下拨互不挪用，节余存用。同时建立专项奖励基金，用于对投资效益好的地区和学校进行奖励。第四，规定地方财政预算拨款时，要首先保证教师工资人员费留足，适当增加公用教育经费，专款专用，不得留有缺口，切实做到“两个增长”，从体制上彻底解决拖欠中小学教师工资现象。第五，强化教育审计机构对教育经费及其经济活动的审计监督，这包括财务收支审计，经济效益审计，承包经营责任审计。

　　（五）违反教育经费法的法律责任。教育经费法律责任是指国家机关、企事业单位、社会团体和公民违反教育经费法的规定或不履行其设定的义务所承担的法律后果。教育经费法律责任是教育经费内容一个有机的不可或缺的重要组成部分，它是保障教育经费法得以实施的充分必要条件，是切实做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严的基本前提。笔者认为教育经费法应确定以下几方面的内容：第一，设定制裁教育经费法律责任应考虑几个因素。首先，属于违法行为，即违反了教育经费法所规定的行为规范，或是该行为侵犯了他人的法定权利，或不履行法定义务；其次，该行为已经或将要造成危害，不对其进行制裁就不足以进行正常的教育活动，或者行将扰乱、破坏学校正常活动的展开；再次，承担法律责任的主体是教育经费法所特设的，制裁其行为违法性是其他法律没有涉及和包容不了的；最后，这种制裁在具体执法中是可操作性。这四个要素是相互依存，缺一不可，它们是共同构成违反教育经费法律责任的要件，也是体现教育经费法权威性的标志。第二，根据违法行为的性质、情节、后果以及机动等，量化地规定对违法者要承担行政责任、民事责任和刑事责任。第三，一旦确定某行为违法就应设定相应的定罪量刑范围、幅度、标准，以便易于执行。第四，在追究教育经费法律责任时，必须在授权范围内由国家司法机关或某一法定部门执行，其他机关、社会团体或公民无权干涉。

　　二、教育经费法的立法权和立法程序问题

　　立法权是指国家通过立法机关依照法定程序、修改和废止法律的权力。根据我国宪法规定，国家立法权由最高国家权力机关——全国人代会行使，国家立法权的宪法界定，说明了包括教育经费法在内的一切法律都必须由最高国家权力机关制定、修改和废除，即教育经费法的立法权归全国人代会行使。当然，国务院及其下属部门，地方人代会和地方政府亦可有权制定相应的教育法规和规范性文件，但这些法规和规范性文件其法律效力远远低于由全国人代会颁布的法律。从目前我国已颁布的教育法律、法规来看，真正由全国人代会通过、颁布的教育法律数量很少，仅有《学位条例》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》和《教育法》五部法律，而国务院和国家教委颁布的教育法规数量很大。据统计，从1978年至1993年15年间，由国务院发布和批准的教育行政法规共10件，由国家教委主管部门制定发布的教育规章多达240件之多。笔者认为这种情况是很不正常的。因为从职能和分工上看，国务院和国家教育主管部门，其主要职责是执行法律，而不是创制法律。当然，出现这样不正常格局一方面说明我国行政权力过分扩张，以权治教日益恶化；另一方面也说明了我国人代会立法行为不足，力量单薄，无法支付立法运行成本，而不得不借助或依赖于行政部门，所以，要保证教育经费法具有普遍法律效力和拥有权威性，其立法权理所当然交给全国人代会。

　　立法程序是指立法机关依照法定职权制定、废止或修改法律的步骤。由于教育经费对整个教育体系正常运行起到制约性、基础性、前提性的作用，所以，当前世界各国普遍重视教育经费立法，他们不仅明确其立法权由为国会或议会等最高立法机关行使，而且对立法程序、立法技巧非常严格，目的在于保持教育经费法的连续性、稳定性，增强其法律效力。

　　教育经费立法问题涉及到国民收入再分配和财政的预决算，牵涉到各级国家机关、企事业单位、社会团体和公民的切身利益，它是全民族的共同责任，即体现了国家意志，又是教育规律的客观要求。所以，在教育经费法制定过程中，首先要采取多种多样形式，认真听取广大教育工作者和有关专家、学者对草案意见，集思广益；其次在某草案起草阶段，立法机关、国家行政机关和群众团体应经常沟通合作，充分发扬民主，使广大人民群众参与立法工作，从而保证教育经费法切合实际且深入人心。此外，在制定过程中，还要对教育经费法的基本内容，权利义务的界定，承担法律责任的量化，用词的限定，逻辑结构，文字表达，予以高度关注，科学地设定，力求立法技术精细化，内容具体化，程序民主化，可操作性高，满足教育经费法自身规律的要求。

　　三、教育经费法的执行和监督

　　制定教育经费法的实质在于保障国家对教育的投入，推动教育向预定总目标发展，但仅仅是初步工作，而把已颁布的教育经费法付诸实施并予以有效有力的监督，这才是国家依法投入，依法治教的最终目的。因此，教育经费法的执行和监督更显得至关重要。

　　鉴于《义务教育法》、《教师法》等教育法律，在实践中并没有发挥其应有的法律效力。故笔者认为，教育经费法的执行过程应注意以下几点：

　　其一，对教育经费法应大张旗鼓地宣传，力争达到家喻户晓，全民皆知，使整个社会都形成为教育服务，为教育出力的良好风气以及懂得人力资本投资对经济增长的绝对意义。以此来提高全民的法律意识和执法意识。

　　其二，在《教育经费法》正式颁布实施同时，立法机关也要尽快制定通过《教育经费法实施细则》，使它们互相配套，从而把执法部门明确下来并将《教育经费法》那些原则性、弹性大的规定加以具体化，可操作化，方便依法办事，不要非等到时机十分成熟才慢慢出台，那样会影响教育经费法的权威。

　　其三，全国人代会及其常委会应依法授权地方人大或地方政府依据教育经费法结合地方实际制定相关的规章、条例，使之与教育经费法相配套，方便执行。

　　其四，最高立法机关应授权教育行政部门或至少联合人、财、物等实权部门实施相应的行政处罚和强制执行权力，改变过去行政处罚和强制执行权力强大而广泛的部门都是主管人、财、物等实权部门，而这些部门恰恰对教育则不存在直接关系而往往拖而不决，办而不力，使许多教育问题悬而未决。

　　其五，对不知法或不执法的干部、公民要切实加强教育，并严格检查督促，对那些不履行教育经费义务，破坏教育事业的人，不管其地位多高，功劳多大，必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，追究其法律责任。

　　为了正确有效地执行教育经费法，还要重视执法监督。当前我国教育法律、法规及其监督制度极不完备，监督制裁软弱无力或不相协调，因此，建立、建全和完善包括教育经费法在内的教育法律法规监督机制显得格外重要。从法律上讲，负有对教育经费法执行监督的主要机关是司法部门，但其他国家机关和全体公民特别是教育行政机关却负有不可推卸的义务。鉴于日前教育法规监督体制的现状，要真正形成完备教育经费法等教育法律机制，确保教育经费法的有效实施，笔者认为要做好这几项工作，一是应建立全国人代会和地方各级人代会的教育经费监督委员会，对违反教育经费法的领导干部，学校及其他部门履行监督职能；二是建立和完善与教育经费监督相关的一些权威性机构，并使这些机构网络化，工作制度法律化；三是逐步使软监督转为硬监督，即监督的尺度标准，既定性，又定量，使监督有法、有力进行。

　　由于《教师法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《教育基本法》等教育法律均已颁布实施。高等学校教育法、职业技术教育法正在起草阶段，我国教育法律体系框架初步建成。所以，作为我国教育法律体系的不可缺少的重要组成部分——教育经费法，在立法过程中，尚要注意与诸法相互协调或互补关系，其内容要在教育基本法的指导下与国家、教育行政机关、各类各级学校相一致，同学校中各种教育关系的相对人的权利义务相吻合，从而，才能使我国教育经费法成为一部既符合中国国情，具有中国特色，又遵循教育规律的法律。