中国教育

   修改义务教育法：只争朝夕

　　在去年十届全国人大一次会议上，代表提出的涉及义务教育法修改的议案有近600人签名，这在全国人大的历史上是罕见的。根据代表们的意见，国务院将义务教育法的修订作为“需要抓紧研究、条件成熟时适时提请审议”的立法项目列入2003年立法计划。

　　今年“两会”期间，仍有许多人大代表提出关于加快修改义务教育法的议案，其数量在教育类议案中首屈一指。“这说明全社会对义务教育的高度关注。”全国人大常委李连宁说。全国人大常委万学文也表示，这反映出代表们对加快修改义务教育法的迫切感，因为义务教育是解决“三农”问题的一个重要方面，义务教育的普及程度和质量，是全面建设小康社会重要衡量标准之一。

　　据悉，义务教育法修订已列为十届全国人大常委会立法规划的第一类。全国人大教科文卫委员会认为，修改义务教育法是急需的立法项目，建议国务院加快有关立法工作。

　　意义重大

　　义务教育法自1986年7月1日起实行以来，对我国义务教育制度的建立和九年义务教育的普及起到了重要的法律保障作用。全国人大常委李连宁称其“启动了中国历史上规模最大的教育普及的社会工程”。

　　“但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，尤其是农村税费改革的展开和落实，义务教育的管理体制及经费筹措体制等发生了变化，出现了新的问题和困难，同时对普及义务教育的要求也有了明显提高，现行的义务教育法的许多规定已不适应新形势的要求。”来自山东的牛惠兰等32名代表在本次大会第843号议案中，建议加快修改义务教育法有关条款。

　　“修订义务教育法具有重大的现实意义和深远历史意义。”全国人大常委柳斌说，1986年制定义务教育法时，指导思想主要是体制下放，依靠基层、发动人民群众来办教育。随着形势的发展，义务教育主要由政府来办的任务已提上了各级政府的议程。农村的税费改革使农村义务教育面临投入体制上的一个历史性的转折，这种转折将使中国的义务教育回到“义务教育”本来的意义上。这是一个非常重大的根本性的变化，也是一个使中国义务教育的运转走向良性循环的重要变化。

　　关键之年

　　十届全国人大一次会议代表联名人数最多的议案——“关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案”发起人之一、江苏省教育厅厅长王斌泰代表说，从内容上看，这次修改差不多相当于重新起草一部义务教育法。

　　去年，全国人大教科文卫委员会在北京、黑龙江、吉林、新疆、内蒙古等省区进行了义务教育法执法调研。今年，全国人大常委会准备组织力量到四川、贵州、江苏、甘肃、湖北等省区进行执法检查。全国人大常委柳斌说，今年要完成调查研究和修改起草任务。明年由国务院法制局审议后报全国人大常委会，争取明年能通过。

　　“今年是修改义务教育法的关键之年。”全国人大常委李连宁认为，这次修改，首先要全面修改，要全面总结义务教育法实施18年来的经验；其次要与时俱进，根据新形势下义务教育实施的规模，研究下一步的发展，以科学发展观为指导，抓住新情况、新问题，进行规范。特别要城乡统筹，区域协调，均衡发展，依法确立农村义务教育管理体制，明确中央、地方各级政府对义务教育的法定职责。另外，修改仍要突出重点，抓住重点、难点问题，在法律上加以规范，实现突破。

　　修改动向

　　修改义务教育法，首先是要解决投入体制问题。全国人大常委柳斌说，用法律的形式将义务教育投入确定为国家财政投入，由过去的依靠人民办教育转向主要依靠各级政府财政投入来办义务教育。这是修订中最重要的方面。第二，要调整办学体制。从过去的县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，改为在国务院领导下，地方各级政府办学，以县为主的体制。第三，对教师工资发放和学校办学经费的保障，现在都有了新的政策，这些新的政策应该用法律形式把它固定下来。第四，通过修订，要进一步保障公民平等地接受义务教育的权利。

　　全国人大常委李连宁说，要通过立法，逐步建立一个完备的家庭经济困难学生接受免费义务教育制度。特别是贫困地区农民子女、城镇低保家庭子女、残疾儿童以及进城务工人员子女接受义务教育，要通过立法来免收费用；对边远少数民族地区义务教育阶段学生免费发放教科书，实行“两免一补”。

　　国务院关于加强农村教育工作等一系列政策措施，为修订义务教育法打下了很好的政策基础。据悉，代表议案中提出的有关“进一步明确教育投入的法定渠道，强化各级政府责任”，“改革义务教育经费投入体制，确保农村义务教育持续发展”等建议，全国人大教科文卫委员会将在立法中研究采纳。

　　【议案点击】

　　规范各级政府投入责任

　　安徽省教育厅副厅长胡平平等39名代表提出的第1102号议案：

　　从各地实践看，完善农村义务教育管理体制，关键是解决两个问题：推进建立“以县为主”的管理模式，推进建立各级政府分级分担的投入机制。实行‘以县为主’的管理体制，不等于实行‘以县为主’的投入机制。

　　国家应进一步明确和规范各级政府对农村义务教育投入责任，统筹兼顾，全面协调，推进并建立规范的分级分类的教育投入分担机制，明确各级财政对农村义务教育投入的比例，形成中央财政保工资、省市财政保安全、县级财政保运转的“三保”格局。

　　要规范义务教育经费投入。中央转移支付全部补助到县，不得截留或挪用；中央、省对县转移支付主要用于财力困难而发展义务教育力度大的县；公布转移支付政策、程序、数额、分配原则等；确立一般性转移支付用于教育的比例。

　　农村义务教育要“低保”

　　重庆市教委主任欧可平等32名代表提出的第1242号议案：

　　国务院提出在农村税费改革中必须“确保当地农村义务教育投入不低于税费改革前的水平并力争有所提高”的政策目标。但据调查，许多地区要么实现不了这项目标，要么在实现了这一政策目标后，却又大多不能做到“三个确保”。

　　“三个确保”是农村义务教育的生存底线，是农村义务教育的最低基本需求。建议在《义务教育法》修改中增加“建立并实行县级农村义务教育最低财政标准”的内容，将“农村义务教育的基本需求”具体量化。以“基数不变，差额共担”的原则来实施县级农村义务教育最低财政标准。“基数不变”是指县(含中央、省市)对该县在实行最低标准的当年投入应保持前一年的数额不变；“差额共担”是指县当年为实行最低标准所需投入的总额与前一年总投入相比较所出现的不足部分，由中央、省(市)、县共同分担。

　　明确执法主体

　　上海市教委副主任瞿钧等32名代表提出的第42号议案：

　　义务教育法的修订，应明确“义务”的含义，规定国家、家长以及学生本人应承担的义务；明确中央、省、县、乡四级政府的职责，不能统称地方政府；理顺义务教育管理体制，根据国情，区别对待；进一步明确义务教育经费“三个增长”的要求，特别是要统一“三个增长”的统计口径。

　　增加法律责任内容，明确执法主体。对违反教育法律的行为应当依法进行处罚，确保教育秩序的正常与稳定：明确对父母拒绝送适龄子女入学的法律处理规定；对学校超标准收费的处理规定；对政府部门不依法核拨教育经费的法律处理；对挪用、克扣、侵占义务教育经费的处理；对扰乱义务教育教学秩序的处理规定；对非法举办学校的处理，造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

　　【链接】

　　人大代表建议：高教法应增强可操作性

　　本报讯(记者 唐景莉)全国人大代表、复旦大学副校长蔡达峰等代表最近提出议案，认为《中华人民共和国高等教育法》的一些条文需要研究修改，以增强可操作性。

　　高教法于1998年8月29日通过并实施。蔡达峰代表认为，现行高教法重实体法而轻程序法，缺少“法律责任”一章，从法律构架上看是不完整的。蔡达峰代表建议，高教法应具有可操作性，应明确法律责任，包括明确处罚规定，发挥其在现实教育改革和发展中的权威性。此外，现行高教法应该与整个教育类法律体系保持衔接和统一，减少重复，突出高等教育法的针对性与专门性。

　　重庆大学化学化工学院副院长夏之宁等代表在议案中提出，修改高教法要实现权利义务的平衡，主要包括教育行政主管部门和高校，高校和教师以及教师和学生之间的权利义务。夏之宁代表认为，高教法中的规定应当既能保护学生的受教育权，规定不同的救济途径(如申诉、复议、仲裁、诉讼)，又能维护正常的教学秩序，促进高校依法治校。

　　一些代表认为，高教法的修改需慎重。全国人大代表、武汉大学党委书记顾海良认为，高教法是我国第一部关于高等教育的法规，其主体是针对国家举办的普通高校。目前可不作太大改动，可以考虑制定高教法的实施细则。

　　傅勇林代表建议：应适时制定《学校法》

　　本报讯(记者 唐景莉)“受教育权是宪法规定的公民基本权利，由规章来设定勒令退学、开除学籍这两种直接影响这一基本权利的处分罚则，其位阶较低。”全国人大代表、西南交通大学外国语学院教授傅勇林建议，应当提升规定高校处分设定权的规范的立法位阶，通过制定《学校法》明确高校处分规则的设定权。

　　傅勇林代表对记者说，1990年颁行的《普通高等学校学生管理规定》具体设定了高校处分规则，其中，把处分分为警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍6种罚则。前4种罚则不影响学生的受教育权。从大学自治的角度看，高校对前4种罚则可以被赋予一定的处分设定权；而后两种罚则则直接影响学生的受教育权。由规章来设定勒令退学、开除学籍这两种直接影响这一基本权利的处分罚则，其位阶较低。这与行政处罚法对行政处罚设定权的规范形成了较大的反差。

　　傅勇林代表说，我国相关教育法规对高校处分规则设定的主体、权限、内容及形式未作明确规定。实践中，处分规则的设定主体是国务院教育行政部门，设定权限和内容见于原国家教委于1990年颁行的《普通高等学校学生管理规定》，设定形式是部门规章。从《规定》第68条“各高等学校可根据本规定制定实施细则”的授权性规定来看，该《规定》已经赋予高校根据法律、法规、规章的规定，制定相应的、更具针对性和操作性的校内规范性文件的权力。但根据《立法法》的规定，这些校内规范性文件的相关规定必须与上位法中体现的法律规范(包括法律原则及其体现的法治精神)相一致，而不能相互抵触。