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不让一个儿童落后----美国布什政府教育改革监图述评

2001-08-29　　　　赵中建

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　　一、引言
　　
　　自1983年美国公布《国家在危险中，教育改革势在必行》报告至今，已有18年之久。尽管有不少研究和材料认为美国公立基础教育改革已经取得很大进展，如美国教育政策中心与美国青年政策论坛90年代后期的一项研究结果就以《你知道美国教育中的好消息吗？》为题，但人们普遍认为，美国公立基础教育依然问题重重，尤其是相当数量学生的学业成绩令人担忧，正如布什政府刚公布的教育蓝图所指出的："即使在今天，近70%的城区四年级学生不能达到全国阅读测验的基础水平。我们高中三年级的学生在国际数学测验中落后于塞浦路斯和南非的学生。近三分之一的大学生发现他们在能够修习正常大学水平课程前必须修学补习课……然而我们在花费数千亿美元于教育之后，我们仍远未能实现教育优异的目标。"因此，推进教育改革，提高教育质量，就成为美国80年代以来历届政府不论是共和党还是民主党政府的一项重要工作，美国教育史上的数项"第一"，如教育首脑会议、全国教育目标等，就都产生于这一时期。

　　布什政府同样没有例外。新任总统布什在宣誓就任总统后的第2个工作日，即1月23日，就制定了联邦政府关于美国教育改革的新政策，首先公布了名为《不让一个儿童落后（No Child Left Behind）》的教育蓝图（education blueprint）。布什总统在序文中明确指出："如果我们国家不能履行其教育每一个儿童的职责，我们就可能在许多其他领域失败。但如果我们成功地教育了我们的青年。那么许多其他的成功就会在整个美国和我们公民的生活中随之而来。"这一教育改革蓝图虽然未能包括布什政府教育改革议程的全部内容，但的确是美国社会各界共同努力加强中小学教育改革的一个基本框架。

　　二、布什政府教育改革政策述要

　　《不让一个儿童落后》的教育蓝图除布什总统的序文和概要（Executive Summary）外，主要从如下方面阐述了布什政府的教育政策。

　　消除处境不利学生与其伙伴之间的成绩差距。具体包括：

　　●实行绩效责任和确立高标准。州、学区和学校必须负责确保包括处境不利学生在内的所有学生达到高的学术标准。各州必须建立奖惩制度以使学区和学校对促进学生的学业成绩负责。

　　●每年实行学业评估，主要是三年级至八年级阅读和数学学科的学业评估。每年进行的阅读和数学坪估可以向学生家长提供他们需要知道的信息。即可以知道其孩子在学校做得怎样以及学校是如何教好学生的。每年评估所得到的数据更是学校诊断自己，实现持续提高的重要工具。在拥有充分时间进行规划和实施的时候，每个州都可以选择和设计各自的评估方案。此外，每个州每年还可使用"全国教育进展评估（National Assessment on Educational Progress）"计划中四年级和八年级的阅读和数学标准，以样本学生的学业成绩来评价本州学生的学业成绩。

　　●处罚未能教好处境不利学生的学校。那些未能使其处境不利学生每年取得明显进步的学校，首先什得到帮助（第一年）；如果得到帮助后还不能取得明显进展的学校则处于纠错行动（第二年）；如果学校连续3年不能每年取得明显进步，则该校学生可以利用《初等和中等教育法》第一条款（Title I）中所规定的经费，转学至质量较高的其他公立学校或私立学校，或者可接受补充性的教育服务。

　　通过阅读第一来提高识字。具体包括：

　　●重视低年级的阅读。那些以科学研究为基础而建立了从幼儿园到二年级的综合阅读计划的州，有资格获得一项新的在"阅读第一计划（Reading First Initiative）"名下的联邦资助。

　　●幼儿阅读教学。那些参与"阅读第一计划"的州有机会从另一项新的"早期阅读第一（Early Reading First）"计划中获得资助，从而在包括"头脑启迪中心"在内的学前教育机构实施基于研究的阅读方法。

　　●使英语不熟练学生达到英语流利。要将现有的各种双语教育计划合而为一，且以成绩为基础向各州和学区拨款。为提高英语的熟练程度而确立成绩目标，要通过减少联邦经费资助对那些未能使其英语不熟练学生实现成绩目标的州进行惩罚。允许各个学区自由选择能满足学生需要的教学方式。

　　扩大灵活性，减少官僚主义。具体包括：

　　●"第一条"款灵活性。使更多的学校能够实施第一条款规定的全校性计划，并将联邦的资助同地方和州的资助融为一体来提高整个学校的质量。

　　巩固E-rate资金和技术拨款资金，并根据需要通过州和学区将这些资金拨发给学校。这会确保学校不必再提交各种资助申请和增加相关的管理负担，来获取教育技术的资助经费。

　　●减少官僚主义。要巩固那些对应的资助计划并将这些计划的资助经费送至各州和学区。

　　●新的州和地方的灵活选择。要给致力于绩效责任和改革的州和学区创设一种特许的选择。根据这一计划，获得特许的州和学区（特许州和特许学区）将免受资助项目要求的约束，而只需向教育部长提交一份5年绩效责任的协议及严格根从于绩效责任的标准。奖励成功和处罚失败。具体包括：

　　●奖励消除学生之间的成绩差距。那些减少了学生学业成绩差距及全面提高学生成绩的州将得到奖励。还要创设一种"教育成就基金"，以用于奖励那些在消除成绩差距和提高英语熟练程度方面取得最大进步的州。

　　●向各州发放绩的任额外津贴。如果一个州满足了绩效责任的要求，包括在该教育蓝图计划生效的2年时间内对三年级至八年级学生实行年度评估，那么该州将得到一次性的额外津贴。

　　●"不让一个儿童落后"学校奖励。那些在提高处境不利学生的学业成绩方面取得最大进步的成功学校，若得到确认并可获得"不让一个儿童落后"津贴计划的奖励。

　　●失败必须承担后果。如果一个州未能实现其绩效目标并在提高学生学业成绩方面未显示出进步的结果，联邦教育部长将有权减少该州在管理支出方面可获得的联邦经费。

　　促进获得信息的家长的选择。具体包括：

　　●给予家长的学校报告。学生家长通过获悉各校所有学生群体的学生成绩报告卡（report cards），可以为其子女做出基于这些信息的学校选择。

　　●特许学校。提供经费资助来帮助特许学校，包括开办费、设备费及与创建高质量学校相联系的其他费用。

　　●创新性学校选择计划和研究。教育部长将向那些为扩大家长选择以及研究学校选择之结果做出创新努力的人士和机构提供资助。

　　提高教师质量。具体包括：

　　●所有学由优秀教师教授。各州和学区可以灵活使用联邦经费，这样他们就能集中注意提高教学质量。政府期望各州能确保所有的学生由优秀教师教授。

　　●资助确有成效的工作。要确立教师专业发展的高标准，以确保联邦经费能促进以研究为基础的、确有成效的课堂实践。

　　●加强数学和科学教育。要促使各州和高等院校结成数学和科学方面的伙伴关系以改进数学和科学的课程，从而加强幼儿园至12年级（K--12）的数学和科学教育。

　　为21世纪创设更安全的学校。具体包括：

　　●教师保护。教师将获权把那些具有暴力行为或不断造成破坏的学生请出教室。

　　●促进学校安全。要增加拨给学校用于在校内外促进安全和预防毒品的经费。要允许各州在为各种课外计划（after-school programs）拨款时，以对待其他非政府组织的相同基础来考虑给予宗教组织以资助。

　　●使学生脱离不安全学校。要为那些学校犯罪的受害者或在长期呈危险状态的学校中陷于困境的学生，提供一种安全的选择去处。各州必须向家长和公众报告每一所学校是否安全。

　　●支持品格教育。增加对各州和学区用于品格教育拨款的经费，以培训教师学会将各种品格养成课程和活动引入课堂。

　　三、布什政府教育改革政策简评

　　在分权制的美国，传统上联邦政府在教育事务上仅发挥"极为有限的作用"。尽管自80年代改革以来的历届总统都十分关心和重视教育改革，但像布什这样在就任总统后的第一个工作周内就公布了教育改革蓝图的政府，这在美国历史上还是第一次，因此有人称新政府的第一周为"教育周"。教育蓝图一经公布，美国各大媒体纷纷予以报道和评论，社会各界尤其是教育界相继对此发表评论和意见。纵观教育蓝图的各项建议及美国近年来的教育改革现状，我们可以做出如下一些思考。

　　1．新政策反映出美国公立教育问题依然严重美国公立基础教育，尤其是大城市的公立教育困难重重，尽管美国政府10多年来为解决教育问题不遗余力，联邦政府的教育资助项目多达数百项，但10多年前的一些主要教育问题今天依然存在，"提高教育质量，促进教育平等"的目标远未实现，以致于今天仍有"近70％的城区四年级学生不能达到全国阅读测验的基础水平。我们高中三年级的学生在国际数学测验中落后于塞浦路斯和南非的学生。近三分之一的大学新生发现他们在能够修学正常大学水平课程前必须修学补习课程……"。教育改革蓝图一方面反映了新政府充分认识到美国教育改革的重要性，另一方面也是布什政府向美国社会和民众展示其解决教育问题，走出教育困境的决心。

　　2．新政策兼有继承与变革之特点美国共和党在成为在野党8年之后重回白宫，是继续克林顿政府的教育改革政策还是完全新开炉灶，一切重头开始？尽管共和党和民主党在政治，经济、外交方面的政策立场有相当大的差距，但对国内教育问题的关注及改革教育的决心则趋于一致，布什总统更是明确提出"两党支持的教育改革是布什政府的基石……两党的解决办法是我们可以实现的。"新政策中的许多要点曾是克林顿政府时期就已提出甚至就已实施的，如绩效责任、特许学校、以研究为基础的改革，根据学生学业成绩提高与否进行奖惩等，甚至将特许学校的概念延伸至特许学区和特许州。但是新政策又不满于克林顿政府的教育改革结果，认为"联邦政府目前没有采取足够的措施来奖励我们教育制度中的成功和惩罚的失败……相反，我们在花费数千亿美元于教育之后，仍远未能实现教育优异的目标"。新政策特别注重奖惩措施，其中一是利用各种联邦资助项目进行奖惩，如专门新设"不让一个儿童落后"基金、"教育成就"基金等来奖励成功者。二是要求更多地给家长选择权，推广教育券制度，即学校在连续3年不能提高其学生的成绩，则家长有权用公共经费为其子女选择其他公立或私立学校，而这一点正是民主党所竭力反对的。此外，新政策将克林顿政府的众多项目计划进行合并，如在"提高教师质量"方面，建议合并使用联邦政府的各种有关教师教育项目的经费（克林顿政府期间共有13个不同的联邦机构参与管理着87项用于教师培训和专业展的计划，其中有28项计划直接由教育部管理），其中包括减小班级规模计划和艾森豪威尔专业发展计划等。

　　3．新政策坚持了"消除差距、促进平等"的改革目的尽管美国是世界上最富有的国家之一，但美国社会中的贫富差距也是极为明显的，存在于各个方面。这正如教育蓝图所承认的："我们存在一种真正的全国性危机。我们越来越被分隔为两个民族：一个会阅读，而另一个则不会；一个拥有梦想，另一个则没有。富人和穷人、盎格鲁族裔人和少数民族之间的学业成绩差距不仅很大，而且在某些方面正在越来越大。"《不让一个儿童落后》的标题，已经明确显示了布什政府教育改革的"消除差距、促进平等"的总目标，而其中相当的改革建议都是围绕着这一目而展开的。其实，"促进教育机会均等"始终是美国教育改革提出的口号，镶嵌在联邦教育部大楼正面粉红色大理石墙上的"实现教育质量提高，促进教育机会均等"的标语口号，也正说明了这一点，尽管美国入学机会的平等已不成问题，但由于学生家庭的社会经济条件的差异及他们从小所处环境的不同，美国学生在进校后的学业成绩方面存在着巨大的差距，并从而影响到他们在今后求学深造和求职工作方面不断加深的差距。因此可以说，美国要真正解决处境不利学生与其伙伴群体之间所存在的差距，并非易事。

　　4．新政策重视基础科目的重要性英语、数学和科学作为核心课程科目，在近年来的教育改革中倍受重视，许多州在各自的课程标准中都明确规定了对掌握这些学科的要求。新政策明确要求通过实施"阅读第一计划"和"早期阅读第一"计划来提高学生的识字和阅读水平，要求通过双语教育计划和确定成绩目标来促使英语能力有限的学生达到英语熟练程度，要求通过建立数学和科学的伙伴关系及鼓励研究型大学参与这些伙伴关系来改进数学和科学教学。新政策的这些要求虽然显示了布什新政府十分重视这些基础学科的重要性，但也反映了乔治?布什（老布什）在1989年提出的相关的全国教育目标尚未实现。列举以下的分析是有趣的：美国普林斯顿考试中心对美国总统竞选辨论所用词汇量的分析表明，在2000年的辨论中，布什发言使用的词汇水平相当于六年级（6.7），戈尔发言所使用的词汇水平相当于七年级偏上的水平（7.9）。1992年问鼎总统宝座的克林顿的得分也相当于七年级的水平（7.6），乔治布什统的得分相当于六年级偏上水平（6.8），而佩德罗的得分也在六年级水平（6.3）。相比之下，1960年肯尼迪和尼克松在竞选辩论时所用词汇都相当于十年级的水平；而早在1858年林肯和道格拉斯的竟选辨论得分则分别高达11.2和12.0这种比较分析表明，今天的政治家们已经觉得有必要在竞选时使用力、七年级学生所掌握的词汇，因为他们不得不把他们的辩论调整到能为普通公众所理解的程度，尽管大多数美国人已经接受过至少12年的学校教育。这一材料或许可以在一定程度上表明为什么新政策尤其强调要推行"阅读第一计划"和"早期阅读第一"计划，以达到提高学生识字和阅读水平的目的。

　　5．新政策重视考试的评价作用近年来的美国教育改革十分重视考试的重要性，早在1989年提出的六项全国教育目标中，就要求学生在四，八和十二年级证明自己有相应的能力在英语、自然科学、历史和地理学科内容方面应付挑战，而这种能力证明主要是通过考试来实现的。新政策明确要求每个州都要为三年级至八年级的学生组织英语阅读和数学学科的考试、每年一次，并将此考试作为联邦经费资助的一种条件。此外，通过考试，失败学校可以被证明是否连续三年没有取得进步，而这种进步的取得与否又决定着学生是否可以利用公共经费来自由选择学校。这样严格的考试要求及赋予考试的作用之重要，在近年来的美国教育改革中还是第一次。考试在美国教育改革中的地位开始显得越来越重要。另一方面，由于新政策同时提出要奖优惩劣，因此有人担心年度考试会影响到教师由此只是注重训练学生如何通过考试而不是如何去学习，而这种担心促成了美国持续反对标准化考试的力量的存在。

　　6．新政策强调授权的重要性和利用经济杠杆进行奖惩绩效责任（accountabilit）是近年美国教育改革中颇为重要的内容之一。新政策明确指出，"当责任赋予最接近企业中最重要的活动时，这一企业会做将最好。教育改革的优先事项就是以此基本观点为基础的。"由此，新政策要求把权力授予各州、学区和学校，让它们对学生的学业成绩负责。特许学校是克林顿政府时期的一项重要改革措施，新政策在强调支持创办特许学校的同时，更是提出了将教育的。"特许"授权于各州和学区，以让它们享有更多的自主和自治。这是当前最流行的现代企业管理思想在教育领域的移植和应用。而绩效责任履行的好与不好，又将决定承担这种绩效责任的单俭（州、学区或学校）可以在多大程度上受到联邦经费的资助。作为新政策重要内容之一的奖优惩劣是与绩效责任紧密相联系的，因为新政策提出的各项具体措施都与联邦对各州和学区的经费资助有关（目前用于各种联邦项目和计划的联邦资助经费约占到美国学校教育总经费7%。

　　布什政府的教育改革蓝图已经绘就，但从蓝图到现实还有非常艰巨和遥远的路程要走。改革困难重重的美国公立基础教育，尤其是大城市的公立基础教育决非易事，这一点已为持续10多年的美国教育改革历程所证实。

　　

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