中国教育

　　教师法的颁布，为中国教师管理的法制化奠定了基础。但是，它的落实还需要一系列法规、制度来与之配套。教师任用制度是一个重要方面。

　　教师任用有多种形式。按任用过程中任用双方的地位关系可以分为两大类：任命制和聘任制。在任命制情况下，任命者与教师的关系是一种命令与服从的关系。能否成为教师，在何校何岗任职，以何职级待遇任用，以及能否和如何改变上述情况，均取决于任命者。在聘任制情况下，聘任者与教师之间是一种契约关系。在聘任过程中，双方处于平等地位。契约在双方认可的情况下签署，契约明确并保障双方的权利和义务。任命制和聘任制是教师任用制度的两种基本类型。在实际任用中，存在着多种不同的具体形式，其中包括互相借鉴、结合而形成的复杂形式。

　　美国是当今最发达的资本主义国家，也是教育地方分权制最彻底的国家，具有代表性。日本是东方经济大国，与中国有相近的文化传统，日本教师的社会地位是比较高的，有成功的经验值得认真分析。因此，美日教师任用制度对于我国的教育管理体制改革具有借鉴价值。

　　一、美国教师任用制度借鉴

　　美国师资的来源是多方面的，其中师范生是基本的来源。不过，美国的师范教育是一种所谓“非定向的师范教育”[1]美国的中小学师资主要由文理学院和综合大学培养。因此，从某种意义上讲，文理学院和综合大学的学生，只要有从教的意愿，并修得了教育类课程的必要学分，就成为师范生。

　　完成师范教育，并不意味着就可以获得教职，成为教师。在美国，接受教育与获得职位两者间并无必然联系。美国教师的招募工作是面向社会的，凡具有一定学历，并获得教师许可证者，就获得了应聘和被聘的权利。师范生在聘任中除具有一定的优势外，并没有特殊的权利。美国自19世纪后期起，开始实行教师证书制度。证书的获得有两种渠道：一种是由获得资格认定的高等院校所颁发，这种证书一般在全国范围有效；另一种是由州教育行政部门颁发，它只在本州和互相认可的州内有效。1987年，为了有利于教师流动，美国在35个州建立证书互换制度。80年代，对这一制度出现了改革趋势。其主要有二：一是尝试建立由教师控制的专业实践委员会发证书；二是设立标准化测验，对申请者进行考核。当然，这种证书只是资格认定，而非职务的获得。

　　美国聘用教师的实际权限属于地方教育董事会。聘用的基本程序是：首先根据当前及长远对教师的需求，由学区人事关系部主任在报纸和杂志上公开刊登招聘广告。广告必须公开有关空缺职位的详细情况。它包括：校名、年级、学科、职位的资格要求，工作量、报酬以及申请程序。然后，学区管理者根据申请人的各种书面材料，选择3—5位候选人参加面试。这些书面材料包括：学历证书和教师许可证（复印件）；测验成绩，包括全国或州教师考试成绩单，学区的教师能力测验成绩单；健康证明；推荐信等。

　　面试是聘任过程中的重要环节。它通过对各应聘者提出一套相同的问题，通过观察应聘者的反应以及回答的内容，来全面考察应聘者的性格特征、文化背景、知识水平、各方面能力，以及教育观念。负责面试的委员会是由多方面构成的。一般包括：学区有关部门的负责人，聘用教师的学校校长、教导主任、年级组长或学科主任，有时也邀请家长和学生代表。根据面试结果和书面材料，定出候选人名次。

　　一般情况下，学区教务长还要对首选至第三候选人进行自由式漫谈，提出录用的最后建议，书面上报学区教育委员会，并对录用过程作出说明。地方教育董事会依法拥有任命权，因此有权否决学区教务长推荐的人选。这时教务长就得重新推荐第二候选人，直至获得地方教育董事会的任命。

　　获得任命的教师需要与地方教育委员会签订聘约，通过契约的形式来规定并保障双方的权利与义务。聘约是受法律保障的。聘约有多种形式，一般有终身聘用、连续聘约、年度聘约、春季通知聘约等，以适用于各种聘用形式。采用何种聘约形式取决于双方的意愿。聘约的内容要明确教师的职务、工作量、任教学科和任教年级、工资报酬、聘约期、有关问题的法律程序及责任、以及就职日期。

　　值得指出：从登广告招募到任命签定聘约，应聘者对其应聘工作岗位的性质、内容、待遇是十分明确的。即应聘者对其工作的具体安排是主动选择确定的，实际上不存在被动接受委派工作的过程，接受的是竞争与择优。我国有学者认为：“分派工作成了一种手续形式。”[2]国内有关教材认为，美国的教师任用采用的是任命制。[3]但是，从上述的情况看，任命的实质作用仅仅是对聘任的一个最终确认，仅仅是一种手续形式。如果也称其为“任命制”，那么它与我国长期采用的所谓“专任”、“委派”、“委任”、“派用”等名目下的任命制有着本质的差异。

　　还有一点值得注意，就是美国的校长在聘任中的地位作用。美国的校长在聘任过程中和任命时，不起决定性作用。不过，他们在聘任过程中的影响力是不容忽视的。特别是在面试时，校长的意见举足轻重。对工作岗位的具体工作要求，校长拥有全权。

　　受聘教师就职后，一般都有2—5年不等的见习期。签定长期聘约的教师，若在试用期获得学区和学校管理者的好评，可申请转为终身聘用。试用期内表现不佳者，在试用期满前3个月左右被通知辞退。获得终身聘用资格的教师受终身聘用法的保护。根据终身聘用法，教师对其工作拥有个人财产权。只有当学校财政紧张或学生减少而压缩编制时，或者在教师道德败坏和能力欠佳而不能胜任工作时，才能被解雇。

　　美国教师的在职培训对教师的任用有重要的影响作用。进修获得的学分、学位直接影响到教师的工资待遇，能否获得终身聘任，能否获得堤升等等。因此，美国教师进修积极性之高，教师培训事业规模之大都是十分可观的。

　　美国教师在校内的岗位流动由校长负责。学区内校际间的流动由学区管理人员协调。当这些流动并非出于教师本人意愿，又不被教师本人认可时，聘约将起保障作用。

　　对教师的辞退对于试用期教师和终身聘用教师有所不同。对试用期的教师，根据评价结果，学校在每学年终止时都可以向其发出终止聘约的书面警告，若在期限内没有令人满意的改进，将会正式解聘。受到这样辞退的试用期教师不能要求法律程序的保护。对于终身聘用教师，辞退必须有充分的理由。这些理由州法令都有明确的规定。一般在接到书面解聘警告之后，正式解聘之前，终身聘用教师可以要求法律程序的保护。它包括：允许教师听取证词，查阅书面证据材料，给教师以收集证据和听审的机会；教师可以上诉，聘请律师和要求允许他人旁听。地方教育委员会作为听审会的听审团有审定权。当教师对审定结果不服时，可以投诉于初审法院，并可以上诉直至州最高法院。当教师胜诉时，由法院命令学区继续聘用该教师。

　　从总体看，美国对教师管理的实际情况并非是成功的范例，存在很多问题。这在美国80年代的许多著名报告中都有阐述。90年代开始，美国进行一系列的改革。其中包括：“更高的教师教育标准和按表现给教师更多的工资；实行11个月合同制；在新教师、有经验的教师和老教师中实行职业晋升制和启用非传统人员（特别是那些持有数学和理科学位的人）充当教师，……在学校管理方面给教师更多的主动权，成立全国教学专业许可证制度，规定颁发许可证标准。”[4]等一系列措施。但是，目前状况尚无根本改观。

　　虽然有各种问题存在，美国对教师任用上的种种管理措施仍有很多值得我们借鉴之处，值得我们去认真分析研究。主要有：

　　1.非定向的师范教育形式有助于扩大师范生来源，提高水平，知识结构更合理。

　　2.切断接受师范教育与获得教职的直接联系。通过竞争，有利于师范生努力提高自身水平。

　　3.直接、公开向社会招募教师，有助于任用的公正性，有助于扩大师资的来源，有助于教师队伍在实际知识、能力、阅历等素质结构方面的整体合理化。

　　4.实行政府颁发教师许可证制度，以保证师资的基本水准，把资格与职位分开，为流动创造条件。

　　5.有明确规范的、确定的聘任程序。特别是有能力测验和面试。

　　6.在充分尊重校长意见，使其在拥有较大影响力的同时，把聘任权与用人权分离。对候选人的鉴别融行政、学校、家长和学生四方的意见，有助于聘任的客观、公正和教师地位的提高。

　　7.聘约对教职的权利、义务、责任有明确具体的阐述，并且有短期、长期等不同形式。因此，给了教师以主动选择的权利与余地。一旦承诺，即拥有权益，又承担义务责任。聘约受法律保护。

　　8.采用试用期制度，并赋与学校在此期内辞退教师的全权。

　　9.明确终身聘用教师对其教职拥有财产权。

　　10.通过立法明确辞退教师的必备理由。

　　11.给被解聘教师以公开的申诉权。

　　12.对教师的流动，在进行行政协调时，以聘约为管理的根本依据。

　　13.教师在职进修成绩与其升职、提薪直接挂钩。

　　二、日本教师任用制度借鉴

　　日本的教育管理体制在战后发生了实质性的变化。这种变化是在以美国为首的西方国家的影响与督促下产生的。从总体上看，日本对教师任用的管理吸收了大量美式观念和方法，同时又保留了大量东方文化传统和大和民族传统的影响。形式上采用了教师作为教育公务员的任命制的任用制度。特别值得一提的是1966年，国际劳工组织(ILO)与联合国教科文组织(UNESCO)的联合建议《关于教员地位的建议》促成日本人对教员职业看作专门职业的观念变化。它对当今日本教师社会地位的提高和教师整体业务水准的提高产生了巨大的影响。实现了从所谓“草包教师”[5]向职业录用存在高竞争、高难度和高学历的专门化职业的转变。这一成功，对韩国等亚洲经济迅速崛起的国家在教师的管理工作上产生了较明显的影响。

　　战后日本采取了“非定向的师范教育”，并实行《教师资格鉴定合格证书》制度。80年代末又改革为专修、甲、乙三种合格证书制度。进一步提高了教员的学历水平。中小学教师以及幼儿园教员欲获得专修合格证书，除具有教师资格证书外，还必须拥有硕士学位和特教专业47个学分。

　　获得资格证书并不等于获得教职。作为一种特殊的公务员，日本的教员不需要通过一般公务员录用考试，“而由拥有任命权的教育委员会进行诠衡”。[6]其理由是在实行教师资格鉴定合格证书制度情况下，诠衡的办法要比竞争考试更符合实际。

　　根据日本《关于地方教育行政的组织和经营法》，市、町、村立学校，由县经费开支的教员的任命权者，由负责支付薪金的都道府县教育委员会承担。指定的城市，则由都道府县委员会依法委任。自1956年起，日本地方教育委员会由公选制产生改为任命制产生。[7]

　　日本公立学校教员的任命程序是：由教育长推荐，再经拥有任命权的教育委员会任命。对于县经费开支的教员，除指定的城市外，都道府县教育委员会，接受市、町、村委员会的申请后，即可任命。市、町、村教育委员会是根据教育长的建议提出申请。校长有权将其所属职员的任免及其它有关进退的意见向任命权者提出报告。“校长的呈报……除必须者外，不受市、町、村教育委员会的限制。这样任命权掌握在都道府教育委员会手中，身分保障掌握在市、町、村教育委员会手中，实际活动的监督权掌握在校长手中，形成一种教员人事行政上的复杂现象。[8]

　　教员的任用，除临时或非正式的任用外，都有6个月的试用期。在此期间，不适用于身分保障规定以及行政不服审查法规定。此时的教员处于一种不稳定的职业地位。

　　作为教育公务员的教师的调动，从法律解释上看，任命权者拥有自由裁夺的权力，因而具有单方面可以决定的性格。

　　日本对教育公务员的义务、身分、惩戒以及失去教育公务员资格的情况都有详细的法律规定。一切依法执行，依法管理，依法裁决。在教师兼职问题上，与一般公务员不同，日本的教育公务员有特例：兼任有关教育范畴的其它职业或任命权者在不影响本职工作时，不管有无报酬，都可以兼任。例如，对兼任有报酬的家庭教师，规定：凭教师自己的理智去判断。

　　近年来，为了适应21世纪教育的发展，日本对教师的任用制度进行了一系列改革。主要有：(1)提高师资学历要求，增加获得资格证书所需要的必修科数。其目的在于使教师对教育理论有深入了解掌握的同时，具有广博的知识。(2)设立“特别证书”和外聘教师制度。这样可使教师队伍的整体知识面扩大，结构更为合理，更为切合社会现实，这样也有利于进行富有个性及特色的教育。(3)采用多样化的任用和选拔方式，以使任用过程更灵活、贴近实际，有利教师的成长。

　　通过以上的择要阐述，我们可以得出如下认识：

　　1.日本的教师任用制度是一种比较典型的任命制。它与美国实质上的聘任制的差异是十分明显的。而日本对教师的管理相对来说是比较成功的。这在我们聘任制改革呼声日高之际，是值得深思的。

　　2.日本教师在对其有任命权的教育委员会所辖区内的学校间流动，是以行政调动形式发生的。然而，由于日本采用了资格证书制度，教师主动辞去教职并不对其身分、资格产生影响。他完全可以在本地区或其它地区重新申请教职而不受任何歧视。当然，也可以流动到其它行业。据称：“日本中小学教师基本处于动态状况，一位教师在一所学校工作10年以上是不多见的。教育行政部门和所在学校也鼓励、要求教师流动，并创造条件让他们流动。在其他发达资本主义国家终身从教的亦不多，教师队伍建设呈内外流动开放型。”由此可见，日本教师校际间的行政调动本身不含有主动加以限制流动的意义。这种情况发生在以家庭式、终身制企业管理方式著称的日本，则又值得我们深思。

　　3.国际劳工组织与联合国教科文组织《关于教员地位的建议》对日本教师管理产生的影响是举世公认的。从某种意义上讲，日本教育行政组织以及整个社会对教师职业性质的观念转变，对今天日本教师获得较高社会地位，成为竞争激烈的职业起了关键性的作用。日本近年来的一系列改革措施，特别是教师队伍素质结构和来源构成的多样化趋势，都有值得我们借鉴的东西。

　　三、几点思考

　　1.对任用制度选择的思考。在中小学实行教师聘任制，是我国当前教育管理体制改革的一个重要内容。然而，必须看到，无论是任命制还是聘任制，又有多种不同的具体形式和操作方法。无论是任命制还是聘任制又各有利弊和不同的适用情况。在历数任命制的种种弊端时，我们看到日本的任命制并未成为教师流动的障碍。而在我们强调聘任制的优越时，也不敢恭维美国中小学教师队伍的现状。今天在我国实行聘任制呼声日高，我们既要看到聘任制带来的种种好处，同时也必须看到它本身的局限性和可能产生的种种问题。要有周全的考虑，采取必要的措施去防止可能产生的种种弊端。

　　2.关于竞争机制与职业稳定性的思考。形成竞争机制是实行教师聘任制的重要目的之一。而教师职业的稳定性又是提高教育教学质量所必须的。然而，要竞争就必然有优胜劣汰。因此，竞争机制的形成必然与教师职业的稳定性形成矛盾，这是无法回避的。不过这种矛盾是相对的。在竞争中求得动态的平衡和相对的稳定是完全可能的。那么，如何在竞争中保证教师职业的相对稳定呢？

　　首先，要解决一个“度”的问题。即竞争程度与稳定程度的相对关系问题。一般情况下，竞争度越高，稳定度就越低。反之亦然。具体来看，竞争应该在什么范围展开，竞争应深入到什么层次，应激烈到何种程度，都需要适度的把握，应该有利于学校教学工作的发展，切合社会现实和经济条件的许可，还应考虑教师的心理承受能力与历史和现实的客观问题。

　　其次，对职业稳定性的认识，在观念上应加以变更。在一个岗位、一所学校从教终身当然是绝对的职业稳定。但是，这仅是一种静态的职业稳定，对学校的教育教学工作，以及教师个人的成长并非是绝对有利的。让教师在岗位与校际间流动，可使优秀教师获得选择的权利而无职业危机感的压迫；使后进教师在流动中既获激励，也获得重新奋起直追的机会；使少数不合格并不思改进者淘汰出教师队伍。这也是一种稳定状态，并且是一种动态的、有生命力的稳定状态。

　　第三，竞争不应仅仅是对教师有限物质待遇的重新分配，竞争应该面向社会，通过竞争使教师队伍的整体素质水平得以提高，队伍更加精干，从而使教师职业的社会地位和物质待遇获得显著的提高。

　　3.关于教育立法的思考。虽然美日两国任用教师的准绳和依据完全不同，但都十分重视教育立法。美国是以聘约作为明确双方权利与义务的根本性依据。法律用来保证契约的执行。日本则是以行政法令来规范一切。这是两国任用制度的实质性差异所在。聘约的方式给了聘任双方以主动选择和协商的余地，教师是以个人身分来与教育机关签约。而行政法令的方式强调了整体划一，教师作为教育公务员是以团体身分来加以规范，明确其权利义务的。这也许与东西方文化传统的差异不无关系。《中华人民共和国教师法》、特别是《中华人民共和国教育法》的颁布施行，标志着我国教育法律体系的框架正在逐步形成，标志着依法治教正在走向一个新阶段。在教师管理工作中，我们必须学会依法办事，加强和完善教育执法监督机制，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实保障教师的各项合法权益。

　　（责任编辑刘守旗）

　　［注］：

　　[1]王承绪等：《比较教育》，人民出版社1985年版，第206页。

　　[2]陈驾：《美国对中小学教师的管理》，《外国教育资料》（沪），1993年第1期。

　　[3]刘问岫：《普通教育行政概论》中国和平出版社，1987年版，第238页。

　　[4]金世柏：《发达国家中小学教育改革的现状与趋势》，河北教育出版社1990年版，第63页。

　　[5]（日）筑波大学教育学研究会编：《现代教育学基础》，上海教育出版社，1986年版，第443页。

　　[6]（日）久下荣志郎：《现代教育行政学》，教育科学出版社，1981年版，第141页。

　　[7]自1956年3月30日，日本旧的《教育委员会法》已由《关于地方教育行政组织和经营法》取代。《教育大辞典》第12卷上海教育出版社1992年版，“地方教育委员会”条目有误。

　　[8]（日）久下荣志郎：《现代教育行政学》，教育科学出版社，1981年版，第142页。