中国教育

《教育规划纲要》贯彻落实情况

总体评估报告（摘要）

　　上海教科院、国家教育发展研究中心、华东师范大学、湖北教科院联合评估组

　　受国家教育体制改革领导小组办公室委托，上海市教育科学研究院牵头，与国家教育发展研究中心、华东师范大学、湖北教育科学研究院共同组成由上海教育科学研究院院长陈国良担任组长的联合评估组，对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）五年实施情况进行了总体评估。主要情况如下：

　　一、评估工作开展情况

　　评估过程中，评估组主要开展了以下几个方面的工作：一是对照《教育规划纲要》确定的目标任务，认真梳理五年来国家层面出台的重大教育政策、采取的重大教育举措和实施的重大教育工程。二是专门设计贯彻落实《教育规划纲要》情况调查问卷，对31个省（区、市）开展问卷调查，深入了解各地具体落实情况。三是依托大量系统数据支撑，对2009年以来我国教育事业统计年鉴、教育经费统计年鉴、教育事业发展公报等各类相关数据进行统计分析。四是紧紧围绕教育发展和人力资源开发进行国际比较，提供国际参照。五是通过多种方式，与政府教育行政部门有关人员、教育领域专家学者、师生和家长等各方面进行座谈交流，多方了解情况。评估工作前后历时大半年时间。

　　为保证总体评估的客观、公正与可靠性，实事求是地反映五年来《教育规划纲要》的贯彻落实情况，除特殊说明外，告均采用我国历年公开发布的教育事业统计年鉴、教育经费统计年鉴、教育事业发展公报以及教育部官方网站、权威媒体刊登的各类数据信息资料。

　　二、评估总体结论

　　评估结果显示：《教育规划纲要》确定的阶段性目标任务总体实现，各级各类教育发展取得重大进展，教育改革全面推进、一些领域取得重点突破，保障水平明显提升，教育现代化迈出坚实步伐，我国教育事业迈上新的台阶。

　　一是教育事业总体发展水平进入世界中上行列。2014年，我国学前三年毛入园率为70.5%，达到中高收入国家平均水平。小学净入学率为99.8%、初中毛入学率为103.5%，普及率高于高收入国家平均水平。高中阶段教育毛入学率为86.5%，高于中高收入国家平均水平。高等教育毛入学率为37.5%，超过中高收入国家平均水平。主要劳动年龄人口人均受教育年限进一步提高，其中受过高等教育的比例达15.83%。教育普及程度和人力资源开发水平的大幅提升，有效保障了人民群众受教育权利，提高了国民素质，改善了我国人力资源结构，为经济社会发展提供了强有力支撑。

　　二是立德树人深入落实。整体规划大中小学德育课程，初步实现各学段有机衔接。社会主义核心价值观融入国民教育全过程，加快编修义务教育品德、语文、历史教材，推进普通高中课程修订和高等教育“马工程”教材编审。修订《中小学生守则》，将社会主义核心价值观细化为学生日常行为规范。中华优秀传统文化教育全面加强，恢复书法教育，增加古典诗词在课程中的比重，大力开展“礼敬中华优秀传统文化”活动，连续举办3届“汉字听写大会”，累计收视人次超过11亿。通过组织参加公祭烈士活动、寻访烈士足迹等多种方式，切实加强革命传统教育。学校体育美育切实加强，中小学生体质持续下滑的趋势得到遏制。

　　三是教育公平取得重大进展。教育资源配置向农村地区、边远贫困地区、民族地区和弱势群体倾斜，不断缩小教育差距。针对城乡教育差距，大力发展农村教育，实施农村义务教育薄弱学校改造计划和乡村教师支持计划，为6.4万个教学点配备数字教育资源，实施每年惠及3000多万农村学生的营养改善计划，不断扩大面向农村贫困地区定向招生规模，2015年招生7.5万名，农村学生上重点大学机会明显增多。针对东中西部教育差距，加大财政投入向中西部倾斜力度，实施中西部农村初中校舍改造等系列工程；实施中西部高等教育振兴计划，支持中西部办出一批有特色、高水平的大学。针对校际差距，以县域均衡为重点，全面推进义务教育均衡发展，全国已有超过1/3的县通过义务教育均衡发展国家认定，19个大城市（包括直辖市、副省级城市）公办小学就近入学比例达97.9%、公办初中达95.4%。大幅缩小群体教育差距，2015年29个省（区、市）符合条件随迁子女可在流入地参加高考，农村留守儿童关爱服务体系建设初步建立，2014年首次在高考中为盲人考生专门研制试卷、首次在硕士研究生招生考试中实行残疾学生单考单招、首次专门设立残疾人中医专业硕士学位。进一步建立健全覆盖从学前教育到研究生教育的家庭经济困难学生资助政策体系，2014年全国共资助学生8500多万人次、资助资金总额超过1400亿元。

　　四是教育服务经济社会发展能力不断增强。职业教育每年为各行各业输送近1000万技术技能人才，开展各类培训达到上亿人次，为传统产业转型升级、新产业新业态发展壮大提供了有力支撑。普通本科高校五年累计输送近2000万专业人才，为高科技产业和战略性新兴产业发展注入新的动力与活力。高校创新创业教育呈现良好势头，截至2015年7月，全国学生创业及参与创业42.3万人，同比增加6.8%，成为大众创业、万众创新的生力军。高校牵头承担了一大批国家重大科学研究和重大攻关项目，产出了一大批重大科研和科技转化成果。近年来，在国家科技三大奖通用项目中，高校获奖数占全国总数70%以上，产出社科重大成果比例占全国80%以上，专利申请数年均增长20%左右。全国建成115个大学科技园，覆盖30个省份的近200所高校。2010-2014年，高校累计提交政策咨询报告4万多篇，在服务国家和地方重大决策方面发挥了重要作用。

　　三、各级各类教育发展水平得到整体提高

　　实施《教育规划纲要》五年来，各级各类教育取得长足发展，一些教育的短板和薄弱环节切实得到加强，我国教育现代化进程不断加快。

　　——学前教育实现跨越式发展，“入园难”得到缓解。2014年全国幼儿园总数达21万所，比2009年增加7.2万所；在园幼儿4050.7万人，比2009年增加1393万人；幼儿园教职工达314万人，比2009年增加157万人，翻了一番。颁布实施《3-6岁儿童学习与发展指南》，对保教质量实施动态监管，着力纠正幼儿教育“小学化”倾向。

　　图1 2009-2014年全国在园幼儿人数变动情况

　　——义务教育均衡发展全面推进，“择校热”逐步降温。将均衡发展作为义务教育战略任务，全面推进义务教育学校标准化建设，大力改善义务教育薄弱学校和教学点办学条件，加快缩小校际差距。在中西部许多农村地区，“最好的建筑在学校，最美的环境在校园”得到群众公认。通过合理划定招生范围、学区制管理、规范入学手续、实行阳光招生等举措，全面推行免试就近入学，治理“择校热”取得实质性突破。随迁子女和留守儿童义务教育得到保障，2014年全国义务教育学校共接纳农民工随迁子女1295万人，在公办学校就读比例保持在80%左右，近10%通过政府购买学位在民办学校就读。

　　——高中阶段教育普及程度大幅提升，多样化发展稳步推进。高中阶段教育机会明显增加，2014年初中毕业生升学率达95.1%，比2009年提高9.8个百分点；高中阶段毛入学率达86.5%，比2009年提高7.3个百分点。全面启动普通高中课程修订，合理确定课程容量和难度，增强课程的适宜性、可操作性，充分发挥课标对教育教学的统领和指导作用。各地围绕普通高中多样化发展大胆探索，加强普通高中教育与职业教育的融通，不断扩大优质高中教育资源，着力为学生提供多样化成长渠道。

　　图2 2009-2014年全国高中阶段教育普及水平及变化情况

　　——现代职业教育体系框架基本形成，吸引力不断增强。发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，对加快发展现代职业教育作出顶层设计，职业教育发展明显提速。积极探索“五年贯通培养”“3+2分段培养”“文化素质+职业技能”高职分类考试等多种模式，打通中职学生发展和成才通道。制定印发410个高职、230个中职专业教学标准，推动中高职在培养目标、专业设置、课程教材、教学内容等方面逐步实现衔接。五年来，中职就业率保持在95%以上，高职毕业半年后就业率达90%，就业对口率近76%。近年来，加工制造、高速铁路、城市轨道交通、民航、现代物流、电子商务、旅游服务、信息服务等行业新增从业人员中，职业院校毕业生占70%以上。总体看，职业教育推动经济发展、促进扶贫开发、改善就业的作用日益突显。

　　——高等教育结构不断优化，质量保障体系进一步健全。高等教育区域结构进一步优化，新增设的377所普通高校，布点在中西部255所，占67.6%。实施中西部高校基础能力建设工程，中央财政投入100亿元，支持24个中西部省份100所地方本科高校加强基础能力建设。在13个没有教育部直属高校的中西部省份和新疆生产建设兵团，中央财政各支持重点建设1所有特色、高水平的地方高校。加快发展专业学位硕士研究生教育，学位类型由2010年的19个增加到2014年的40个，招生人数占研究生招生总数的比例从2009年的14.1%提高到2014年的43.5%。本科教学的重要地位进一步巩固，全国公办普通本科院校教授为本科生授课比例超过85%，本科教学质量报告发布制度化、常态化。高校学科建设水平和综合实力明显提升，在世界多项大学排行中我国高校位次大幅提升，近600个学科进入基本科学指标数据库（ESI）世界排名前百分之一，50多个学科进入前千分之一。

　　——继续教育学习资源不断丰富，学习需求得到更好满足。各类继续教育蓬勃发展，全国参加继续教育的专业技术人员大幅增加，2014年有1554万人获得职业资格证书，比2009年增长24.3%。初步形成以社区学院为龙头、以社区学校为骨干的社区教育网络，上亿人次参与社区教育活动。老年教育快速发展，目前有700多万老年人在老年大学等机构参加学习，有上千万老年人通过远程教育、社区教育等形式参加学习。继续教育数字平台建设加快推进，20多个省份开通终身学习网，初步形成各级各类学校共同参与的终身学习网络。新设立国家开放大学和北京、上海、江苏、广东、云南开放大学等6所开放大学，试点探索信息技术条件下的开放教育模式。在北京召开首届国际学习型城市大会，发布《建设学习型城市北京宣言》，学习型城市建设加快推进。

　　——民族教育倾斜力度切实加大，发展明显提速。公共教育资源配置加大向民族地区倾斜，民族地区各级各类教育加快发展。2010-2014年，中央财政累计向5个民族自治区投入1201.7亿元，大力改善办学条件。2014年，少数民族在校生达2501万人，比2009年增长11.5%。所有民族地区均全面实现“两基”，民族地区适龄儿童少年接受义务教育的机会得到切实保障。科学稳妥推进双语教育，大力开发双语教学资源，加强双语教师培训。加大对口支援力度，形成稳定帮扶机制。17个对口省（市）实施对口支援西藏项目148个、投入5.95亿元；6个省（市）实施对口支援青海藏区项目86个，投入2.8亿元；19个省（市）对口支援新疆82个县和新疆生产建设兵团12个师，共实施528个教育援助项目，投入85亿元。

　　——特殊教育实行“特教特办”，残疾人受教育机会显著增加。实施建国以来规模最大的特殊教育学校建设项目，首期投入78亿元，在中西部地区新建、改扩建1182所特殊教育学校，基本实现30万人口以上且残疾儿童较多的县都有1所独立设置的特殊教育学校。2014年，启动实施二期特殊学校建设项目，投入24亿元，重点支持60所残疾人中高职院校和特殊教育师范院校，加强基础设施建设及购置教学康复实验设备。特殊教育普及水平进一步提高，2014年全国各级各类学校共有特殊教育在校学生39.5万，其中特教学校就读学生18.58万人，比2009年增加2.68万人，增幅达16.9%，自闭症、脑瘫、多重残疾等各类残疾人受教育机会明显增多。特殊教育保障能力切实加强，普遍提高义务教育阶段特殊教育学校生均公用经费基准定额，2014年达到4000元。将特殊教育教师培训纳入国培计划，累计培训特殊教育骨干教师6500多名。启动特殊教育卓越教师培养计划，着力培养富有爱心、素质优良、具有复合型知识技能的特殊教育教师。

　　图3 2009-2014年全国特殊学校变动情况

　　四、教育体制改革全面推进、重点突破

　　五年来，教育改革在“深水区”平稳推进，国家教育体制改革试点取得突出成效，积累了经验、储备了政策，有的已上升为国家层面制度安排，考试招生制度改革、教育督导体制改革等一些重要领域改革取得重要突破。

　　——人才培养体制改革系统推进。统筹推进各级各类学校课程改革，系统编写和修订大中小学教材，着力完善各学段相互衔接的课程教材体系。实施高校与中小学合作育人、科教协同育人，为学生多样化成才创造更多机会，加快形成学校、家庭、社会一体化的育人体系。建立健全教育质量监测评价体系，完善初高中学业水平考试和中小学生综合素质评价，启动中小学教育质量综合评价改革。改进本科教学评估，实行分类评估，建立以学校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容的评估制度体系。

　　——考试招生制度改革逐步推进并取得重要突破。国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，从招生计划分配、考试内容和形式、招生录取机制、监督管理机制、高考综合改革试点等5个方面全面推进，着力促进公平和科学选才。高中学业水平考试成绩、综合素质评价结果逐步成为招生依据和参考，已在上海、浙江两地开始试点。“文化素质+职业技能”的高职分类考试全面实施，高考平行志愿全面推行，高校自主招生进一步完善和规范，高校和学生双向选择机会明显增多。高等教育入学机会区域差距稳步缩小，保障农村学生上重点大学的长效机制初步形成，高考加分切实规范，考试招生违规查处制度得到健全，以公平为导向的考试招生管理体制进一步完善。

　　——现代学校制度建设迈出关键步伐。高校办学自主权进一步扩大，国家有序下放研究生院设置、学位证书印制等方面的自主权，扩大高校学科专业设置权限。高校理事会、学术委员会、教职工代表大会相关制度进一步完善，高校内部治理体系进一步健全，高校办学与社会的良性互动不断强化，学术委员会统筹学术事务的作用切实发挥，教职工民主参与和监督的权利得到进一步保障。进一步落实中小学校长负责制，推动中小学校长职级制改革，强化校长的专业性。加强中小学家长委员会建设，全国绝大多数中小学已建立家长委员会，在促进学校科学民主决策、加强家庭教育与学校教育衔接等方面发挥了重要作用。

　　——办学体制改革为学校办学带来活力。民办学校歧视政策得到进一步清理，民间资金进入教育领域的渠道进一步畅通。民办高校办学层次不断提升，5所高校获得授权开展专业学位研究生教育。各地在民办教育法律法规建设、公共财政扶持、税收优惠、教师待遇保障等方面，探索了许多成功经验。绝大多数省市出台扶持民办教育发展的地方性法规或政策文件，对民办教育发展给予财政资金支持。2014年，全国共有各级各类民办学校15.5万所，比2009年增加近5万所；共有在校生4301.9万人，比2009年增加1236.5万人。全国各级各类在校生中，民办学校学生占学前教育的53%、小学的7%、初中的11%、中职的11%、普通高中的10%、高等教育的23%。在学龄人口规模下降的情况下，民办教育的机构数和在校生数大幅增加、办学层次不断提高，已成为教育事业的重要增长点和推动教育改革的重要力量。

　　——教育管理体制改革有力有序推进。以转变政府职能和简政放权为重点，不断推进教育管理体制改革，中央和地方政府教育权责进一步明晰，教育管办评分离深入推进，政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制正加快形成。深化教育行政审批制度改革，五年共取消下放21项教育行政审批事项。取消一批评审评估评价事项，“三评”事项减少三分之一。出台扩大省级政府教育统筹权的意见，进一步明确省级政府统筹本地区教育发展的职责，在高校设置、学校收费、学科专业建设、教育规模调控等方面赋予省级政府更大统筹权。更加注重综合运用立法、拨款、规划、标准、信息等手段，改变过去单纯依靠行政命令、计划调控的管理方式，逐步实现从直接管理向间接管理、从微观管理向宏观管理的转变。重视发挥信息公开的监督功能，建立覆盖教育行政部门、各级各类学校和教育事业单位的信息公开制度。

　　——教育对外开放积极稳妥推进。国家建立中俄、中美、中英、中欧、中法和中印尼6个高级别人文交流机制，推动以教育为主要内容的人文交流成为与政治互信、经贸合作并列的我国外交三大支柱之一。出国留学与学成归国同步扩大，2014年我国当年出国留学人员45.98万人，比2009年增加了100.5%；各类留学回国人员达36.48万人，比2009年增加了236.8%。来华留学与攻读学位人数同步增长，我国正成为新兴留学目的地国。“引进来”与“走出去”同步提高，高质量中外合作办学资源持续增多，五年新设4所中外合作大学、增加643个本科及以上层次中外合作办学机构和项目；海外办学迈出实质性步伐，已有4所机构、98个项目在境外落地。首届国际学习型城市大会、首届世界语言大会、首届国际教育信息化大会、国际职业技术教育大会等重要国际会议在华成功举办，表明中国教育的国际影响不断扩大。

　　五、教育保障能力切实加强

　　从中央到地方出台一系列重大政策措施，着力提升教育保障水平，教育改革发展的基础更加坚实。

　　——高素质专业化教师队伍建设得到加强。针对中小学和高校的特点，分别明确了中小学教师的10种师德禁止行为和高校教师师德的7条红线，师德建设走上法制化、规范化轨道。为农村教育补充大量师资，五年来，共招聘农村特岗教师37.17万名，3年期满留任比例超过90%。六所部属师范大学累计毕业4.5万余名免费师范生，91.1%以上毕业生到中西部任教。加强教师培训，推进中小学幼儿园教师国家级培训计划，五年培训教师700多万人次，基本实现中西部农村义务教育学校和幼儿园全覆盖。在两轮试点的基础上，2015年9月在全国全面推开中小学教师职称制度改革，实行统一的中小学教师职称制度，在中小学设置正高级岗位，使中小学教师拥有和大学教授、研究员同样的职业发展空间。增强职业吸引力，启动实施“乡村教师支持计划”，全面规划乡村教师队伍建设目标路径，吸引更多优秀人才到乡村学校任教。从2013年起，对在集中连片特困地区乡村学校和教学点工作的教师给予生活补助，惠及近95万名教师。改善农村教师生活条件，在边远艰苦地区农村学校建设教师周转宿舍25万套，覆盖中西部地区1485个县。目前，长期以来农村学校教师“下不去、留不住”的矛盾得到缓解。

　　——教育投入实现历史性突破。2012年，如期实现《教育规划纲要》确定的国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，教育经费保障水平实现了历史性跨越。2014年，全国财政性教育经费达2.64万亿元，比2009年翻了一番多。合理安排教育经费，中央财政教育转移支付资金90%用于支持中西部，重点向农村地区、民族地区、贫困地区倾斜。加强教育经费监管，加大教育财务信息公开力度，扎实开展教育经费审计监督和专项检查，探索建立教育绩效拨款制度，不断提高经费使用效益。

　　——教育信息化水平不断提升。加强教育信息化基础设施建设，“宽带网络校校通”、“优质资源班班通”、“网络学习空间人人通”取得重大进展，数字教育资源实现教学点全覆盖。高等教育数字资源不断丰富，上线视频公开课达到900多门，集成全国800多所图书馆的学术资源，注册读者近2000万。教育管理公共服务平台建设稳步推进，全国中小学学生学籍信息管理系统联网运行，已覆盖1.77亿学生，教育管理效率明显提高。600多万名中小学教师、5万多名中小学校长、20余万职业院校教师参加了教育信息化专题培训，信息技术应用能力切实增强。

　　——依法治教迈出重要步伐。教育法、高等教育法、民办教育促进法加快修订，依法治校实施纲要颁布实施。学校章程建设取得重大进展，已核准发布所有“211工程”高校（含“985工程”高校）章程，全国所有高校均已启动章程制定工作，“一校一章程”的治理格局正加快形成。出台教育督导条例，教育督导走上法制化轨道，督政、督学、评估监测三位一体的现代教育督导体系初步建立。

　　六、评估发现的主要问题

　　评估发现，五年来教育改革发展虽然取得了巨大成就，但同时还存在一些困难和问题，与人民群众对优质教育资源的热切期望比，与经济社会发展对多样化、高层次人才的需求比，与国际教育先进水平相比，还存在差距。一是科学的教育理念还未牢固确立，单纯以升学率考核学校、以分数评价学生的现象仍然不少，社会上仍存在轻视职业教育的观念，技术技能人才得不到应有重视。二是教育发展还存在不平衡、不协调的问题，特别是城乡、区域之间教育差距仍较大，一些老少边穷地区教育发展比较滞后。三是教育质量需进一步提高、教育结构需进一步优化，还不能很好地适应人的全面发展和经济社会发展需要。四是教育活力需进一步激发，社会力量参与举办教育的积极性需进一步调动，多方参与教育治理和评价的体制机制还不健全。五是教育保障需进一步加强，经费投入保障机制需进一步完善，教师队伍建设需进一步加强，教育法治建设需进一步跟上。

　　七、主要政策建议

　　评估认为，未来五年，为全面实现《教育规划纲要》的战略目标和党中央提出的教育改革发展任务，我国必须着力加快人力资源开发和学习型社会建设步伐，强化人力资源开发的比较优势及其核心竞争力，为适应“新常态”、推动创新驱动发展和实现全面建成小康社会的宏伟蓝图提供动力与支撑。主要建议：一是加快教育发展和人力资源开发步伐。在稳步提高教育普及水平、扩大人力资源数量的同时，主动对接国家战略需求，更加注重人才资源开发的质量和结构，进一步提高服务经济社会发展的能力，为全面建成小康社会提供强有力的支撑。二是促进各级各类教育更加协调发展。大力发展农村学前教育，进一步扩大普惠性幼儿园覆盖面。加快推进义务教育均衡发展，全面完成义务教育薄弱学校改造工作，推进义务教育内涵发展。加快普及高中教育，促进普通高中实现多样化办学。推进行业企业举办参与职业教育，完善技术技能人才培养体系。提升高等教育质量，激励高校办出特色、办出水平。加强特殊教育保障机制建设，扩大残疾人受教育机会。推进学习型社会体制机制建设，为学习者提供灵活便利服务。三是深入推进教育综合改革。创新教育公共服务提供方式，扩大优质教育资源覆盖面，更好地满足选择性教育需求。健全实践教育体系，大力培养学生创新精神、实践动手能力和社会责任感。继续扩大办学自主权，健全学校内部治理结构，加快现代学校制度建设。推进教育办学体制改革，进一步调动社会力量参与举办教育的积极性主动性。深入推进简政放权和职能转变，扩大省级政府教育统筹权，深入开展管办评分离改革。着力服务国家战略全局，有序推进教育对外开放，提升教育对外开放水平。四是进一步提高教育保障水平。以加强农村教师队伍建设为重点，完善教师补充机制，创新培养培训机制，促进教师队伍结构调整和优化，支持教师专业发展，全面提升教师整体素质。进一步完善各级各类教育生均经费标准，完善保障机制，拓展教育经费渠道，加强教育经费监管，提高使用效益。加快推进教育信息化，构建教育信息化建设的长效机制，充分利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，促进信息技术与教育的深度融合。全面推进依法治教，加快推进教育修法立法工作，进一步健全中国特色教育督导体制，提高教育治理现代化水平。