中国教育

　　本文以1999年高校扩招为案例，对扩招政策的决策背景、预期影响，特别是过渡期教育决策特点与制度安排的关系，进行了分析和探讨。文章认为，促使扩招政策出台的背景，是由宏观社会需求、解决经济困境、走出“应试教育”怪圈等因素形成的一种综合效应。从对实施科技兴国战略、积极的财政政策和高等教育改革等方面的预期影响分析，扩招决策是一项涉及全局利益而作出的困境决策。由扩招政策显现的过渡期教育决策的特点及其与制度安排的关系，反映了教育改革的特殊性与改革走向的复杂性。我国教育改革的制度创新，突出体现了教育决策在过渡期的制度化环境中的“两难”抉择。

　　 1999年6月25日，全国各大新闻媒体上“今年全国高等教育招生大幅增加”的通栏标题，引起了社会各界的强烈反响。建国以来，我国高等教育曾经有过三次高速发展，但此次增幅之快、增量之大、出台之急、响应之烈，为前所未有，甚至可谓世界高等教育发展之最。对此次高校扩招，社会各界特别是教育与经济界的认识和看法各式各样，不仅涉及教育基本理论、教育与经济、教育与社会等相关理论，而且涉及经济发展战略和策略、国家安全与社会稳定以及国民素质与可持续发展等一系列问题。本文以扩招政策的决策为例，对我国由计划经济向市场经济过渡时期教育重大决策的基本特点，以及教育决策与制度创新的关系加以分析。

　　 一、扩招决策的背景分析

　　一个政策只能解决某一困境的主要问题，我们不可能期望一个政策解决所有的问题。首先，当现实呈现出纷繁复杂的情况时，制定政策的部门需要的是在错综复杂的一系列问题中，寻找到解决困境的主要矛盾和关键问题。同时，作为决策部门，特别是实际部门，总是把解决眼前的急迫问题作为首先要解决的问题，而现实问题的解决与长远问题的处理总有一段距离。其次，一个部门、一个行业对待困境的态度和处理的方式，不仅受到整个制度环境的约束，而且总是受到本部门、本行业自身条件(如目标模式、任务要求、规则约束、思维定势等)的制约。一般而言，上一级部门作出的决策通常更接近于对全局、眼前主要矛盾的主要方面的解决。在利弊权衡上，相对来说，只要眼前的利大于弊，全局的利益大于局部的利益，某一段问题的缓解有利于下一段问题的突破，尽管这一决策可能会带来某一层面的利害冲突或导致某一方面新矛盾的突显，但只要不影响大局，就是值得肯定的决策。再次，当今社会经济生活变化速度之快，常常令人措手不及，有时给某些问题决策的时间是极其有限的，特别的问题有时需要特殊程序的决策方式。或者说，现在人们更注重的是对问题迅速作出最出色的界定，而并不看重如何最出色地搜集答案和选择答案。过去人们总是把追求最优的可能解作为决策的原则，现在人们则用“有限理性”及“争取满足”的决策模式替代了“完全理性”的决策模式，用“令人满意”的准则替代“最优化”准则。从这些基本的决策观点来看高校扩招政策的决策背景，不难看出它们之间的密切联系以及这些观点对于现实问题的合理诠释。

　　促成扩招政策出台的背景，可从三方面考虑。

　　一是宏观社会需求。“知识经济初见端倪”、经济全球化对我国经济的影响，加入世界贸易组织对我国经济的冲击以及高新技术的飞速发展对高新人才的迫切需求，特别是新一届政策把“科教兴国”作为本届政府的最大任务，使科学技术是第一生产力和优先发展教育的思想，知识经济“增长动力”基于人才的思想更加深入人心，使终身教育的思想和学习化社会的观念广为人们接受。1999年开春，中国科学院的“知识创新工程”、科技部的国家技术创新体系、教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》相继出台。这一方面反映了国家相关部门对知识经济挑战的应战姿态，另一方面也从客观上促成了国人对经济强国、科技领先、教育为本、人才关键的共识氛围。而党中央、国务院召开的第三次全教会则把提高全民素质，培养高新技术人才作为迎接新世纪挑战的重要任务。可以说，高校扩招是这一宏观背景之下政府与民众形成共识并付诸行动的一个政策体现。

　　二是解决经济困境。从改革开放到1997年上半年，我国的经济一直处于迅猛发展的时期，保持了GDP总量9.6%，人均GDP8.2%的年增长速度。但从1997年下半年开始，由于受亚洲金融危机的影响，我国经济发展的增幅开始出现全面下滑，需求不足成为经济发展的主要矛盾。另外，每年因上不了上一级学校的学生，特别是300多万高中毕业生又形成新的就业压力。因此，我国政府实施了积极的财政政策，以争取时机，调动一切可能调动的积极因素，摆脱金融危机影响，保持国民经济平稳、健康、持续的发展。一些专家学者，特别是有些经济学者在寻找解决经济困境的对策时，注意到了教育，认为高等教育是刺激消费、扩大内需最有潜力的市场；是扭转当前买方市场，通货紧缩，开拓新的消费领域的有力手段。此时，教育投资作为生产性投资，在促进一国经济发展和国民生产总值增长方面的重要作用，以及作为人力资本投资，在社会效益和个人收益方面的作用凸现出来。从一定角度看，政府已把教育扩招作为解决当前经济困境的措施之一。

　　三是走出“应试教育”怪圈。改革开放以来，我国教育改革的进展不尽如人意。如何满足人民群众对受更好更高教育的需要，如何适应现代社会对人才素质的要求，把亿万学生从“应试教育”中解脱出来，等等，随着体制改革的深入，这些问题变得越来越尖锐，越来越复杂，越来越为社会各界关注。要求大力发展高等教育的呼声此起彼伏；近几年各级政府实施素质教育的举措并没有减轻学生的沉重课业负担，“应试教育”怪圈成了教育界的一个顽症；高等教育体制改革受部门体制、财政体制、人事劳动制度、工资制度改革进程以及劳动力市场化程度的制约，步履艰难。尽管教育部门做了不少工作，但是社会各界微词不断。高校扩招显然成为解决上述种种矛盾的一个突破口。

　　因此，扩招政策的决策过程看起来似乎很短促，出台很仓促，但这政策的出台既不是空穴来风，也不是心血来潮。从近期看，它作为实施积极的财政政策的措施之一，成为我国政治经济全局战略中的一部分，是教育主动适应经济与社会发展的直接体制；从深层次看，它与当前我国宏观背景有着密切的联系，是我国经济持续发展的宏观要求和跨世纪教育适应全球变革的必然反映。

　　 二、扩招政策的预期影响分析

　　分析高校扩招政策的预期影响与实际效果的差别，有助于认识过渡期教育决策与制度环境作用的关系。应该说，扩招政策的影响很广，本文仅从四个角度归纳分析，以期对以下问题有所探讨：(1)影响政策预期的制度安排决定了政策选择的有限理性和政策调整的方向与幅度；(2)一项“好”的困境政策总是在使参与者获取利益最大化与改革成本最小化之间寻找均衡；(3)把握改革优势与约束条件的局部均衡是改革目标实现的战略选择。

　　 (一)从实施科教兴国的战略看

　　多出人才、快出人才，为新世纪初我国经济的全面起飞奠定雄厚的人才基础，既是教育的最大任务，也是事关民族存亡、国家兴衰的政治任务。这是制定扩招政策的最根本动机。20年前，在改革开放初期，为尽快恢复已濒临崩溃的国民经济，减少十年“文革”所造成的重大损失，培养大批急需的高级专门人才，我们统一思想，排除干扰，在近乎荒芜的高校里，从1180万翘首以待的考生中招收了67%5万名青年。20年后，我们看到了当年这一决策的巨大成果和深远影响，尽管当年作出这一决策所遇到的困难和障碍远比今天的要多。同样，今天从国家发展的长远战略出发，扩大高等教育规模，形成高级人才的蓄水池，对我国经济的起飞和社会的持续发展具有重要意义。这是理解1999年扩招任务之紧、之重、之难，但社会反响较好、落实总体到位、执行基本平稳的基本前提。没有这一广泛共识，在短短的4个月内落实增扩近42%的学生是一件极其困难的事情。