中国教育

 　　内容提要：本文通过阐述WTO服务贸易中的教育服务新规则的要求，分析了我国高等教育管理体制中存在的越位、缺位和不到位问题，以及国有高等教育垄断中，低投入、低贡献、低质量等弊端。指出，中国的高等教育管理体制改革，必须打破垄断，转制经营；构建国有、民办、外资入境办学“三足鼎立”的办学格局。并且，必须规范政府管理高教的行为，提高高校“法人”意识，健全完善高校自我约束机制，才能使中国的高等教育在世界范围竞争中立于不败之地。

　　关键词：WTO　高等教育　改革与改制

　　在服务贸易被称为经济发展的发动机的今天，高等教育作为服务贸易的重要组成部分和经济发展的“内核”，倍受国际国内的教育管理者和研究者的关注。如西方发达国家早在十年前就在我国境内抢滩注册，介入了高等教育市场。目前我国已成为西方发达国家争夺“生源”的战场。然而，受计划经济体制所形成的教育行政管理体制的影响，中国的高等教育对此反映不仅表现“迟缓”。而且高等教育的垄断性、无竞争性、低效率等已成为学者们研究的热点和焦点。从目前学术界和多数学者对此问题的研究看，对WTO赋予的挑战性机遇所做的研究，往往局限在“垄断”体制条件下，谈体制改革与创新问题，这种研究无疑是隔靴挠痒，不能从根本上解决我国的高等教育管理体制中存在的本质问题。对此，笔者认为，高等教育在进入WTO的前五年必须建立健全规范国家管理高校的法律措施，国有高校有步骤的进行改制转型，尽快建立完善的高等教育的市场运作机制等，才能使我国的高等教育真正成为市场经济发展的“内核”。

　　1．高等教育管理体制改革的现实要求

　　1．1　　WTO中“新规则”的要求

　　随着中国进入WTO谈判协议签署工作的全面就绪，中国入世将全面进入实施阶段。在WTO谈判协议签署文件中，我国已签署了《服务贸易总协定》。按照我国谈判协议规定，我国高等教育的保护期（或按入世新规则运作的调整期），还有五年的时间，但这只能表示我国高等教育对外开放只是一个时间问题。《服务贸易总协定》的签署，意味着我国已对包括高等教育在内的服务贸易对外开放已作出了承诺，作为WTO成员国的中国高等教育的运作必须按照WTO的要求尽快调整政策，尊重市场、遵守共同的“游戏新规则”。WTO服务贸易总协定规定，成员国在彼此承诺愿意通过谈判与协商、消除彼此分歧的基础上，促使各国政府下放办学权力，逐步取消限制性的教育法律与法规，开放教育市场，最终在世界范围内形成自由开放的教育市场。根据“服务贸易总协定”规定：凡收取学费、带商业性质的教育活动均属于教育服务贸易范畴，所有WTO成员国均有权参与教育服务竞争。从目前看，WTO有关教育服务贸易虽然不涉及关税及贸易壁垒，但要改革各国限制性教育法律与法规、鼓励成员国到海外办学，允许国外教育机构在所在国颁发学位证书或学历证明，鼓励成员国之间相互承认学位证书或学历证明，支持人才流动，减少移民限制，取消政府对教育市场的垄断，减少对本国教育机构的财政补贴等。这些“共同规则”要求，对长期处于垄断状态的中国高等教育管理体制而言，无疑是一种挑战，然而面对这种挑战，我们的选择应是，以积极的态度去正视、去改革我国高等教育管理体制中存在的各种弊端，乘势建立既符合中国国情，又能与国际接轨的社会主义市场经济模式下的高等教育新模式。让WTO服务贸易新规则渗到我国高等教育改革中，按新规则建立新体制、新机制，可以说是一个极具挑战性的机遇，如果我们抓好这个绝好的机遇，从短期看，有利于我国高等教育管理体制的改革与转型，从中期看，有利于增强中国高等教育本身特别是高校的竞争力，从长期看，有利于我国高等教育宏观环境的良性循环。

　　1．2　　“新经济”发展的新要求

　　中国的高等教育管理体制，不仅要适应WTO“新规则”的要求，更需要适应21世纪的知识经济所赋予的新经济发展的需要，知识经济是指建立在知识生产，分配和使用（消费）之上的经济，是相对于农业经济、工业经济而言的新的经济形态，根据美国经济学家罗默提出的“新增长理论”，在以知识为基础的新经济增长中，知识能以很低的成本复制，知识的投入不再遵循递减规律，而是效益递增规律[1]。中国的教育体制要适应这种新经济增长的要求，必须进行改革。因为，从高等教育体制改革的历史看，我国高等教育管理体制在模仿前苏联高度计划管理体制建立以后，随着社会经济的发展，虽然经过了由中央集中管理到地方管理，后又改为中央和地方两级管理，直至现在的集中领导分级管理的重大变革，但从根本上讲，中国高等教育管理体制仍然显示出计划经济下的管理模式和色彩，集权管理越位，法律法规建设缺位，具体可操作性的措施不到位等问题十分突出。

中国的高等教育管理体制受多种因素的影响已成为高等教育发展的制约“瓶颈”。经过二十多年的改革开放，我国社会物质产品早已出现了卖方市场，经济结构的调整需要知识人才来支撑。然而，现实情况是：在人们充分认识到，今后安生立命之本在于加强自身的人力资本投资——接受良好的教育获得赖以生存的知识和能力时，而本来并不是“稀缺”的高等教育资源却显得非常紧缺，高教资源供需严重不平衡，教育供给长期处于“卖方市场”的现象难以改善，此其一；其二，世界银行在1998年世界发展报告《促进发展的知识》非常形象地把知识经济的到来使发展中国家面临挑战的性质称为“要么搭上车，要么落伍”。中国作为占世界人口五分之一的发展中大国，决不能落伍，“落后挨打”的历史教训我们中华民族至今仍记忆犹心。中国要在21世纪的知识经济竞争中占有一席之地，必须依托教育培养一批又一批高科技创新人才，而高等教育是培养高科技人才和创新知识的策源地。中国加入WTO以知识为基础的新经济的到来，无疑会给高等教育提出诸多新课题，为了迎接这些新课题的挑战，中国的高等教育管理体制必须为之作好准备。

　　2．中国高等教育管理体制现状与问题

　　2．1　　管理体制上的越位、缺位、不到位问题

　　我国现行高等教育管理体制虽然随着经济的发展形成了“集中领导、分级管理”模式，但在实际管理中仍然具有显著的集中领导协调难，分级管理放权难的特征。这种管理模式不仅具体表现在政府与高等学校，中央与地方，国家教委与中央各业务部门之间的关系上，而且与WTO中有关教育服务的相关条款相悖。教育管理活动从上至下都不同程度出现了管理方式越位，政策法规缺位，制度执行不到位的问题。

　　第一，从现行教育管理体制看，中央拥有对高等教育管理和决策的最大权力，国家教育管理的职能机构和地方政府对所辖院校实施分级管理，实质上这种管理模式从本质上还是没有摆脱计划体制下的行政集权模式，学校的“附属性”“依赖性”仍然没有改变，学校本质上不是“自主的实体”。如，政府职能机构对高校的教育活动中的教育教学、科研活动、文凭发放、招生就业、职称评定等进行越位干预，高校在教学活动中的许多具体工作仍按“指令性指标”、“调节性”指标、“特批指标”进行。这种现状远没达到“改变政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校办学自主权”的目标[2]。

　　第二，近二十多年来，国家相继颁布了诸多针对教育管理的法律法规，但与WTO中服务贸易“共同规则”要求有明显的缺位问题，许多与之相适应的法规甚至存在空白。如，规范和开放高等教育服务市场，实行公平、公开、公正的竞争规则，高等教育监督、评估的科学规范制度，外国人或外国机构如何才能享有国民待遇合资融资办学，中国高校出境办学开招国外教育市场的优惠政策，社会力量办学的支助性政策等等都存在着无章可循，或无操作性等制度性缺位问题。这样很不利于高等教育进入WTO后的快速、有序、高效的发展。

　　第三，管理体制宏观协调乏力不到位。一方面，由于我国的多项教育法规制度，有明显的计划经济特征，随着社会主义市场经济的逐步完善，其调控乏力；另一方面，一些适合市场经济要求的，可操作性的政策、措施，在执行过程中，受地方保护主义的影响或“求绩”思想的驱动，则是“上有政策，下有对策”，最终被曲解或执行严重变形，有法不依，违法不究的现象屡禁不止，法规的严肃性，权威性得不到维护。

　　以上在高等教育管理活动中的越位、缺位和不到位问题，从根本原因讲，是我们的高等教育管理体制与管理模式的不适应性问题。

　　2．2　　垄断及“三低”问题

　　我国的高等教育管理体制具有明显的国家垄断特征。即高等学校的所有权为国家所有，高等教育活动领导权高度集中，高等教育发展规模计划控制，教育活动无视市场功能实施行政干预等。早在十多年前，我国在经济体制改革中为了加强教育体制的改革，相继出台了《关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等，其主要精神和目的是明确国家、政府、学校三者之间的关系和逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。然而，从诸多的法规和文件中，仍然没有回答怎样解决国家垄断高等教育体制问题，以及建立健全完善的高等教育市场问题。时至今日，高教供给均属“短缺经济”中的紧俏资源。而且，从高等教育市场准入制度看，其垄断制还有强化的倾向。近几年政府力主的高校合并、打造“教育航母”，提升、合并专科院校升为本科院校，其国有高教垄断实力进一步增强。从高教法规看，如《高等教育法》规定，设立高等学校的具体标准由国务院制定，设立高等学校由国务院教育行政部门审批；从高校法人制度看，高等学校的校长，副校长根据《高等教育法》的规定仍实行“任免制”。从师资认定管理制度看，《教师法》也是实行的无弹性认定制度。高校招生制度仍采用国家计划或调节计划的办法，职称评定实质上也是以行政干预为主，学术认定为辅的认定制度。从投资体制看，中央和地方政府的投资仍然是对国有高校实行定额定项目投资，国家对社会力量举办的高等学校的支持，仍是虚多实少，社会力量举办的高校发展举步为艰。

　　值得提及的是，由中央政府直接管理的占国有高校不到10%的所谓重点、名牌高校，凭籍政府的扶持，以其雄厚的资金、师资、科研、设备等方面的优势几乎垄断了本来投资比重偏低的教育资源。成为了名副其实的“教育寡头”和“寡头市场”。在这种投资体制下，我国教育投资“三低”现象和不公平性十分严重。