中国教育

用好管好每一分钱

——义务教育经费使用情况调查

　　■刘亚荣 郭丽娟

　　教育财政性支出实现占GDP的4%已近一年。随着教育经费投入的大幅增加，用好管好教育经费的任务更加艰巨，高效使用教育经费的要求也更为迫切。如何解决目前教育经费管理中存在的问题，进一步管理好教育经费，促进教育事业科学发展值得我们深入探讨。

　　【问题】

　　教育经费亟需转换管理模式

　　义务教育经费管理已经纳入严格的法律保障范围，义务教育经费投入是否依法到位，经费拨付和使用是否规范高效，城镇化过程对义务教育经费划拨的影响，这些都是政策执行过程需要监管的基本内容。我们对义务教育财政制度执行情况所做的跟踪性调查显示：

　　1.义务教育投入依法足额到位率迅速提高，但距离法律的要求仍然有很大差距

　　目前，义务教育财政性经费主要包括国家财政性拨款和教育附加费两部分。调查显示：义务教育投入水平依法到位率较2008年迅速提高，其中满足“两个比例”、“三个增长”的地区达到81.4%，而这一数据在2008年仅为9.8%；财政预算经费足额拨付到位率达到72.6%，这一数据在2008年是27%。

　　按照规定，教育附加费应该全额用于教育，但是调查显示，教育附加费全额用于教育的地区仅占到50%，2008年为22.7%；部分用于教育的地区占到33.9%，2008年为57.4%。有些地区的教育局长指出，本地财政困难，财政部门名义上给教育附加费，实际上被挪作他用。教育附加费在使用时，各地财政部门都有不同的规定，35.5%的地区规定只能用于教育维修改造，只有6.5%的地区完全归教育部门自主支配。

　　根据现有调查，多数地区的公用经费都执行了国家标准甚至超过国家标准，但低于国家标准的农村地区比例仍占19.4%，城市地区占24.2%。另外，我国基层存在多条战线延伸下来的教育数据报表，基层政府对应不同报表，填写不同的学生规模数据，出现财政预算拨款与实际在校生不符的现象。被调查的地区有12.9%的地区有上缴现象，有的县上缴数额甚至达到几百万。因此，尽快统一各种统计报表，是教育政策科学化的基础之一。

　　城镇化过程中，很多农村学生涌入城镇就学，义务教育“同城待遇”执行情况如何？调查显示，城镇户籍人口在50%以上的地区仅占19.4%，但义务教育阶段城镇在校学生占50%的地区占46.8%。说明大量的农村学生移民到城镇学习。但是相应的经费没有根据各地区的实际在校生拨付，农村地区按照实际在校生拨付，而城镇地区多数按照学校户籍在校学生拨付，仅有54.6%的地区给予在校农村非户籍学生“同城待遇”。

　　2.地方教育财务管理职能划分仍然延续计划经济思路，不利于提高经费使用效益和问责

　　义务教育采取“以县为主”管理体制，而经费管理则实行“校财局管”，“局”并不是仅指教育局，更多可能是财政局。据调查，在“校财局管”制度实施中，有50%的地区的“局”是“教育局”，这比2008年有了明显的增长趋势。不仅财权主要集中在财政局，义务教育阶段的人事权也主要集中在人事局。调查显示，有19.4%的地区教师人事招聘管理在人事局，有53.2%的地区是以人事局为主、两局共同管理。

　　这种人、财、事管理权分割在政府不同职能部门的做法，是延续计划经济时期中央作出计划决策，由下面的职能部门分别实施的惯性。但在市场经济条件下，政府分工设计需要有利于问责。职能分割很容易造成资源配置执行过程的环节性分裂，使得最终的效率没有清晰的问责主体。由于不能问责，各个职能部门将最大化自己的配置权力，强化部门利益，部门之间很难达成合作，相互制肘。

　　资源的配置权应该归属于最具有信息优势的部门，才能最大化资源配置效率。从管理效果看，财政主管部门的管理优势在于安全性和制度硬约束，但是不具有教育管理专业性，对于如何更有效利用教育经费，不具有信息优势。教育局是地方教育事业的管理部门，对于教育事业发展最具有信息优势，财权的配置和支配应该由教育部门来行使。

　　3.义务教育筹资空间巨大，但是相应的鼓励性和保障性制度建设匮乏

　　教育多渠道筹资是国际通行的做法。教育是社会发展基业，应该动员更多的社会力量参与。可喜的是，社会捐赠成为义务教育经费投入新的增长点。调查显示，有社会捐赠的地区达到71%，但是仅有12.9%的地区有主动建章立制的意识，注册并建立了教育发展基金会，用于吸纳社会捐赠资金。同时，还有9.7%的地区甚至不知道到哪里寻找社会捐赠。

　　地方政府也有很多渠道促进教育投入增长，优先保证义务教育战略地位。根据教育局长的反映，每个地方政府都可以开拓出一些渠道，增加教育投入，也确实有70%的地区设立了相应的保障制度，但是54.6%的地区基本没有执行。

　　【建议】

　　牵住经费管理的“牛鼻子”

　　4%来之不易，必须把有限的经费用在“刀刃”上。目前，义务教育经费管理亟需关注制度建设，确保经费使用管理有章可循。另外，必须加强监管，促进经费使用管理严格、规范。

　　1.加大《义务教育法》执法监督抽查频率，保证义务教育财政性经费100% 足额到位

　　当前义务教育经费管理的主要手段应该是加强执法检查力度。2006年《义务教育法》有关经费保障有二十四条，其中“两个比例”、“三个增长”是衡量地方教育经费增长的法定指标，也是保证义务教育经费优先足额的基本制度。各地的人大、教育督导部门，应该建立义务教育经费依法到位专项检查工作制度，将这一条作为重点检查项目，在全国和全省范围公布结果，以基本确保义务教育经费长期持续的足额到位。

　　2.顺应城镇化发展需要，因地制宜鼓励地方政府开拓教育建设性经费筹措渠道

　　城镇化日益成为经济发展的主要推动力。在城镇化发展进程中，地方政府亟需科学规划，提高教育建设性经费，实现教育公共设施的有序增长，以容纳城镇化人口，不再被动地观望“城市病”的泛滥。但大量的教育设施建设资金从何而来？

　　实际上，地方政府可以采取多种财政渠道为义务教育筹措经费。据教育局长们反馈，目前，城镇地区可以有以下途径为教育筹措经费：城市建设配套费部分用于教育；征收城市教育费附加，并足额安排用于教育；按增值税、消费税、营业税的一定比例开征地方教育附加；预算内基本建设投资切块一定比例用于教育；土地出让收益10%用于教育；教育用地、教育资源转让所得全额返还学校；统筹使用科技、就业、农业、扶贫等部门资金和国企捐赠资金支持教育；高校新校区建设营业税实行先征后返等方式。这些措施，可以有效满足在城镇化建设过程中教育公共设施建设需要。

　　3.建立公开透明的教育基金管理委员会是募集教育资金的规范性制度渠道

　　从调查来看，社会愿意为义务教育捐款，并且为义务教育捐资的行为也越来越普遍。捐赠管理有专门化的、公开透明的属性，很多社会所关注的慈善捐助不透明的教训，给教育募捐行为提供了警示。建议地方教育主管部门或学校在募集教育捐资的时候，建立两个具体制度，一是尽快在民政部门注册教育发展基金会；二是制定公开透明的捐资管理办法，学会管理捐赠资金。

　　4.试点人、事、财责权利统一的教育大部制管理模式，加强问责，防止权力滥用

　　教育经费的高效率使用，与事权和人事权的有效配合有关，与政府科学合理的管理体系有关。当前，地方政府职能划分多沿袭计划经济时期的职能制结构，这种结构对于计划性强的工作，在先期合理的分工设计条件下，很有效。但是在市场经济条件下，要求责权利统一的大部制政府，能够有效应对教育事业迅速发展的局面，提高经费使用效益。原来的职能制结构的政府，越来越显现出强调部门利益、相互制肘、互相推诿的低效管理现象。因此，建议地方政府，尤其是县级政府试点适应市场经济的教育大部制管理方式，同时为防止权力过大，加强公共问责制度，从而形成合理的管理环。（作者单位：国家教育行政学院）

　　《中国教育报》2013年11月28日第3版