这里的"民办基础教育"，主要指的是具有法人资格的企业事业组织、社会团体和公民个人依法举办的中小学、幼儿园，也包括目前阶段基础教育办学体制改革初期出现的公立转制中小学和幼儿园。所谓"管理"，主要涉及教育行政体制、学校内部管理体制和办学机制问题。所谓"教育体制"主要指基础教育管理体制。我国新时期民办基础教育的形成和发展是基础教育宏观管理体制改革的必然结果，是基础教育地方化政策推行的结果，同时，民办基础教育的发展又对教育行政管理和学校内部管理提出了许多新要求和新课题。由于现阶段基础教育办学体制改革是基础教育管理体制改革的新生长点，因此，必须从基础教育管理体制深化改革的要求来超前构想和构建民办基础教育管理，又要从民办基础教育的管理改革实践中取得深化教育体制改革的一般经验。
一、基础教育体制改革的进展和问题（一）基础教育地方化基本实现，但教育体制改革基本局限在政府体制以内。
基础教育实行"地方负责、分级办学、分级管理"的试点工作是从八十年代初期开始的，到1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）发布以后，确立了基础教育地方化的政策，《决定》明确指出，"实行基础教育由地方负责、分级管理的原则"，"基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方"，并规定划分地方各级政府的职责权限由省、自治区和直辖市决定。在各省、市的计划、劳动人事、财政、经委、建委、政法部门和教育部门的通力合作下，一些落实中央政策的方案、规划、条例和法规迅速出台，创造了一些"分级办学、分级管理"的模式。如上海实行市和区县"两级政府、两级管理、区县为主"的管理体制。
基础教育地方化政策的推行，对于调动地方政府和群众的办学积极性，增加地方教育经费的投入，促进基础教育与地方经济社会的协调发展，加快普及九年义务教育，推动城市和农村教育的综合改革等，发挥了积极作用。
但是，由于基础教育的宏观管理体制改革主要是政府体制以内的职责权限逐级下移，加大地方政府对基础教育的决策统筹权，还没有涉及政府与学校之间职责权限的划分，因此，从学校角度看，现实的教育行政管理仍然属于旧体制的范畴，学校自主办学的法人实体地位还是没有真正确立。
（二）校长负责制的政策法律地位已经基本确立，但学校的办学自主权仍然不够充分。
1985年的《决定》明确提出，"学校逐步实行校长负责制"。1993年2月中共中央国务院联合印发《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）明确提出"中等及中等以下各类学校实行校长负责制"。1995年3月全国人大八届三次会议通过的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第三十条规定"学校的教学及其他行政管理，由校长负责"。至此，校长负责制的政策法律地位基本确立。同期，各地还进行了学校教职工代表大会制度和发挥基层党组织保证监督作用的试点工作，分别在《教育法》和《决定》中作了原则规定。
校长负责制的实施对于理顺学校内部领导体制，健全学校内部行政管理，搞活办学机制等，发挥了积极作用。但是，受教育行政体制和宏观社会体制（主要是劳动人事制度和社会保障体制）的双重制约，校长的办学自主权仍然是不充分的，学校自主办学的机制仍然没有形成。学校自主办学的机制，不仅在于理顺领导体制、搞活用人机制和分配机制，更重要的还在于学校应当在教育教学工作上拥有必要的自主权。
（三）基层政府对基础教育的决策统筹权扩大了，但组织机构的变革和管理职能的转变相对滞后。
就上海的情况而言，区县教育行政部门在管理体制和动作机制上存在的主要问题是：在管理机构上，比较庞大，又缺乏专门的信息、咨询、监督反馈机构；人员职责分工过细，专业太窄，难以承担综合性职能，综合素质亟待提高；管理职能过于微观具体，在一定程度上侵夺了校长的办学职能和基层教师的教学职责，又疏于宏观管理，不能较好地承担起规划、政策开发、执法监督、督导等宏观职能；在管理手段上，习惯于运用直接的行政手段管理教育，不善于运用政策法规、经济手段和信息手段等管理教育；在管理方式上，习惯于采取全面控制的管理方式，对人事任免、资金使用、课程设置、教材选用、课时安排、教学要求、招生考试、统考统测等，采取全程全方位控制。如此，职能部门齐抓共管，检查评比层出不穷，文山会海难以幸免，基层校长穷于对付。旧体制统得过死的弊端依然如故，学校自主办学的机制难以形成。
二、按深化教育体制改革的一般要求构建民办基础教育管理在长期的集中统一的教育管理体制下，把中小学校长纳入政府的行政职级制加以管理，党委和政府对中小学校长（包括正职和副职）拥有人事任免权和统调统配权，教育行政部门对中小学教师拥有统招统配权，对中小学校的资金财物拥有统配统制权，对中小学校内部的教育教学工作拥有决策指挥权。在构建民办学校管理的过程中，应当体现深化教育体制改革的要求。
（一）把政府对学校的人事任免权、统调统配权改为人事资格审核监督权。
民办学校是具有法人资格的企业事业组织、社会团体和公民个人依法举办的教育机构，在创建学校的过程中，一般成立学校董事会，由董事会任命校长，由校长聘任学校的管理人员和教职员工。因此，政府对民办学校的校长不再具有人事任免权，改为对校长任职资格的审核权，在民办学校申请设置或校长"变更"的时候予以监督；对民办学校的"副校长"和"主任"等管理干部和一般教职工的聘任，其中有专业技术职务要求的，政府部门可根据政策法规的有关规定审核其任职资格，没有任职资格要求，政府可以不再过问，登记备案即可，在教育督导和年度检查中给予监督。民办学校的领导体制一般是董事会领导下的校长负责制，应当建立与之相适应的政府审核监督与学校自主聘任相结合的用人制度。
在目前阶段，"公立转制学校"在办学体制形态上还是不成熟不完备的，但在人事管理体制上完全可以参照民办学校的管理办法。
此外，政府和教育行政部门在学校的人事管理上，应当建立类似"人才交流中心"的组织，提供信息服务，培育劳务市场，为学校实行全员聘任制创造必要的环境条件。
（二）把政府对学校资金财物的统配统制权改为执法监督权。
民办小学是实施基础教育（包括义务教育）事业的公益性机构，按照基础教育的性质和各国的贯例，政府应当给予办学经费的资助，就全国而言，这还不是法律规定，就上海而言，这也只是政策上的原则规定，区县教育行政部门可以根据情况决定资助资金的数额和形式。对这部分政府资助，应按规定用途实施监督。
民办学校的办学经费主要以自筹为主，其中，学生缴付的学杂费等在用途方面应有较严格的限制性规定，并按规定实施监督；对民办学校收取的捐资和学校开办的盈利性事业的收益等，学校应有较大的资金使用自主权，教育行政部门应按有关的财务规定予以监督。学校的资金使用，都应符合一般的财务规定。
民办学校的劳务工资分配，应当在符合财务规定的范围内自主决定。
民办学校的土地、校舍、设施等，学校拥有教育教学工作范围内的处置支配权和使用权，不能任意改变其教育用途，教育行政部门应按有关规定予以监督。
"公立转制学校"办学资金和财物的使用也应参照民办学校的管理办法。
（三）把政府对学校内部教育教学工作的决策指挥权改为指导监督权。长期以来，政府没有赋予学校在教育教学工作上以必要和充分的机动权，因此学校很难办出特色，也很难造就一支高素质的校长队伍和教师队伍。我国新时期的民办学校是应"择校"之运而生的，从办学目标、办学特色的确定、学生培养目标的设计等，都渗入了一定的市场因素，如果没有必要的教学机动权，学校就无法办出特色；如果政府规定的课程标准和教学大纲都是"钢性"的，学校要办出特色就只能做"加法"，这必然加重学生的课业负担。因此，对民办学校在课程设置、教材选用、课时安排、教学要求等方面，应当从政策法规上给予一定的机动权。一方面，对民办学校的教学机动权应予以限制性界说；另一方面，民办学校教学机动权的运用必须由教育行政部门加以审核监督和批准，比如，民办学校的教学计划须经教育行政部门审核批准，并作为督导评估的重要依据。
对民办学校的教学改革和教育实验研究，教育行政部门应给予信息服务和业务指导，日常教学管理可以完全由民办学校自理。
三、构建民办基础教育管理体制要体现民办教育特点民办中小学不同于公立中小学，因此，即使进一步深化了教育行政体制改革，理顺了政校关系，确立了学校自主办学的法人实体地位，对民办学校的管理仍应不同于公立学校管理。在当前构建民办学校管理体制时就必须对此予以足够的重视。
（一）要健全民办学校的内部管理体制。
健全民办学校内部管理体制的关键是确立学校董事会的法律地位。如果某一个具有法人资格者举办一所学校，学校从注册登记之日起取得法人资格，这样，学校作为法人组织其人格化代表即举办者法人，也就是说，学校作为法人组织没有从举办者法人中独立出来，这时保证学校承担社会公共职能、保持学校的公益性质、维持学校的正常运转和稳定发展是极其不利的。我国新时期民办中小学的办学实践中存在的许多问题都与此有关，如：有的民办学校内部采取"家族式"管理，频繁撤换校长和教师；有的民办学校在财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者法人手中，任意抽走办学经费，以营利为目的的举办学校；有的民办学校的举办者在学校刚刚开办之日即携款潜逃等等。
学校法人独立化的关键是确立学校董事会的法律地位。对民办学校董事会的组成结构、出资办学者的出资额和在董事会中所占的人员比例、董事会章程等，应从政策法规上予以严格规定，在学校申办之初进行法人注册登记并予以审核。
"公立转制学校"在目前阶段是试行民办教育机制的公立学校，如果实践证明一部分公立学校的转制确实是办学体制改革的可行途径，就应考虑先组成学校董事会，履行法人注册登记手续，由教育行政部门与学校董事会签暑转制承办协议书。这是一种将原属政府法人所有的公有土地校舍授予民间公有制法人（或社会所有制法人）加以经营的政策思路，学校仍然是社会公益性机构。
（二）民办学校的土地校舍、设施设备要符合规定的办学标准。
民办学校在土地校舍、设施设备等资源配置方面不能成为新的"薄弱学校"。受我国经济发展水平、教育法制化水平和历史原因等影响，我国中小学校资源配置的校际差异很大，存在一大批薄弱学校，要实现中小学校设置的法制化、标准化和政府对实施义务教育学校资源配置的均等化，尚需时日。在基础教育地方化以后，一些地方政府制订了具有法规性质的有关中小学设置标准化的条例和规章。如上海于1990年由市人大授权市的教育行政部门和相关部门联合发布了《上海市小学办学标准》和《上海市中学办学标准》，因此，老学校的改造和新建学校均应参照执行。民办学校的设置，凡置地建校的，属于新建学校，应按规定的办学标准严格审核，一般不允许低于办学标准；凡租赁土地校舍设置学校的，也应按规定的办学标准加以审核，低于标准的，学校举办者有义务使其达标，批准设置这类学校时应对达标的步骤和年限作出规定，并在督导和年检中予以审查。
公立学校实施转制的，若原是一所薄弱学校，应按规定的办学标准加以评估，也应对达标的步骤和年限作出规定，由学校的举办者（即政府）和学校的承办者共同承担使其达标的义务，政府应对学校给予基本建设经费的资助，并在承办协议中予以明确规定。公立转制学校的土地校舍设施等按其资产性质属于国有资产，政府还负有对国有校产的监督管理的责任。
（三）应当给民办学校较大的教育教学自主权。
理顺民办学校内部管理体制，不等于解决了学校自主发展的机制；学校自主发展机制的核心从根本上说在于教育教学工作。应构建一种使有效的政府宏观调控与充分的教学自主权相结合的教学管理体制。民办学校的教学自主权，从根本上说，是在符合我国的教育目的和教育方针、不违反我国教育政策法规前提下的教学自主权；政府应通过审核和监督等途径予以执法和控制。民办学校的教学自主权主要涉及学校办学目标特色的决策权、课程设置的机动权、教材选用的机动权、课时安排机动权、教学要求的机动权，也包括教学实验和教学改革的自主权。在总体下，这种教学自主权只是一种有限自主权；而这种教学自主权的行使，不仅要符合我国的教育目的、教育方针和政策法规等有关规定，而且是在政府有效的宏观管理和调控之下的，民办学校的教育改革实验、教学计划等必须报教育行政部门审核批准和备案。
要使民办学校在教育教学上拥有较大的自主权，必须从教学管理体制上提供保障条件。教学管理体制的关键是政府对基础教育阶段中小学校颁定的课程标准和教学大纲，要从课程和教学大纲上给民办学校留有相当的教学机动余地，并在政策上予以规定。唯有如此，民办学校才可能办出质量和特色，求得生存和发展。
公立学校和民办学校都应享有一定的教学自主权，但民办学校在教育实验和教学改革方面可享有比公立学校大一些的自主权。这不仅因为民办学校的举办主体是民间法人，民办学校的办学机制具有一定的市场机制，还因为民办学校的教育改革和实验影响范围比较局限，如果失败，影响不大；如果成功，则可以发挥较大的正面效应。
（文章摘自：民办教育动态）
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