国务院于1999年1月批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，到2010年基本建立起终身学习体系，屈指数来，只剩10年时间。在一个拥有12．6亿人口的发展中国家构建终身教育体系，其艰巨性是不言而喻的。把国家的意志转变为社会现实，把终身教育理念转化为终身教育行为，我们在工作中还面临着亟待解决的诸多难点，如终身教育管理机构的设置、终身教育的立法与法治、终身教育的保障机制、终身教育民间组织的建立与完善、构建终身教育体系的实施策略、终身教育监督机制的确立等。研究和解决这些难点已经刻不容缓了。
一、终身教育管理机构的设置
建立终身教育体系是一项庞大的社会系统工程，必须有相应的专门机构行使统一规划和管理协调的职责。我国目前尚无这样的专门机构。
《中华人民共和国教育法》规定："国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。"明确了在我国建立和完善终身教育体系的主体是国家。既然主体是国家，那么政府部门中就应该有专门负责终身教育的机构。
从我国的具体情况出发，我们建议，应成立国家构建终身教育体系委员会，由国家领导人出任主任，国家教育、人事、劳动和社会保障、财政、计划、经济、文化、广播电视、新闻出版等有关部、委、局负责人担任委员。委员会决定构建终身教育体系的大政方针及重要问题。下设办公室挂靠教育部，作为委员会的办事机构，负责统一规划、管理协调教育内部和教育外部的有关实施终身教育体系的具体工作。国家设立了这样的管理机构，省、市（地）、县、乡（镇）各级政府亦相应建立相应机构，自上而下形成一个管理系统。如此，这项工作由专门机构负责，由专人抓，各级政府在制定当地事业发展规划时把发展终身教育作为政府工作的目标之一，才有可能迅捷地将构建终身教育体系的工作落到实处。
国家构建终身教育体系委员会在宣传方面还有两项重要的工作。一是定期发布我国的终身教育体系进展报告。这一点已成国际惯例，如英国工党政府于1997年6月成立的"全国继续教育与终生学习咨询小组"曾出版《廿一世纪的学习》、《创造学习文化--实现学习时代的进一步》等报告。二是要千方百计尽快确立我国的终身教育年。此事国外亦有先例，如欧盟将1996年定为"终身学习年"，全力推动欧盟国家学习社会的建构。
二、终身教育的立法与法治
终身教育体系的构建并非是一个自发、自然的过程，起码是在现阶段，即使在其他发达国家，也远没有达到自发、自然的形成与发展境界。恰恰相反，终身教育体系的构建必然而且必须依靠法律法规的强制和规范。因此，终身教育的立法与法治问题就成为左右终身教育体系构建与否的关键因素之一。
之所以强调必须通过立法和法治来启动并促进终身教育体系的构建，主要是基于法律法规的强制性和规范性。尤其在终身教育的理念还远未普及、社会和个人还没有自觉主动地提供教育机会和接受教育的愿望的情况下，这种对社会和个人在终身教育方面的约束和规范更显得尤为必要；而且也只有通过法律法规的强制和规范率先启动并建立起终身教育体系，社会和个人才能依据这项法律法规促进和发展终身教育（这如同世界各国强制实行的义务教育一样）。
那么，在我国现有的条件下，如何建立终身教育法律法规机制？又如何贯彻落实这些法律法规呢？我们认为，应从如下几方面着手。
（一）尝试建立地方性终身教育法规。我国各地社会发展的特殊历史渊源及现实差异决定了我国各地区社会、经济、文化等存在着较大的差异，要求以统一标准整齐划一地建立起终身教育体系是不现实的。因此，可率先在各方面条件具备的地区尝试建立适合当地发展的地方性终身教育法规，以规范和促进当地终身教育的完善和发展。这样做有两方面的好处：一是有利于促进条件具备的地区尽快建立和发展终身教育体系，促进当地经济、社会发展；二是有利于为其他地区及整个国家制定终身教育法律法规，提供经验和借鉴，以避免其他地区多走弯路和不必要的浪费。
（二）修订现行的有关法律法规，以渗透和补充终身教育的法律法规内容。在我国现行的有关教育的法律法规中，都或多或少地涉及到了终身教育问题，只是没有明确提出或没有单列终身教育问题，如果对一些法律法规进行修订，突出终身教育的内容，甚至把它们修订为以终身教育为主要内容的法律法规，则是一条既节省人力物力，又较为便捷的立法渠道。这种做法国外早已有之，美国1976年的《终身学习法案》即是在其《高等教育法案》的增修过程中补充进去的。
（三）在"尝试"和"修订"的基础上，订立国家的"终身教育法"。终身教育的推行与终身教育体系的构建必须与国家的发展目标、政策法规相适应，也就是说，国家应从战略发展的高度来规范、约束和指导终身教育的开展。而国家制定一部具有统筹和指导作用的广泛适用的终身教育法则是达成这一目标的具有根本性的战略举措。
一部广泛适用的国家级终身教育法的制定，应当依据现阶段我国教育和社会发展的具体情况，兼顾过去，面向未来，在总结已有经验的基础上体现其高瞻远瞩、高屋建瓴之特性。在具体制定过程中，应考虑以下几点：（1）借鉴各地尝试实行的成功法规经验，集思广义，加工完善；（2）把有关法律法规中的终身教育内容进行概括与总结，形成纲领性的母法；（3）借鉴国外终身教育法的有益内容，洋为中用。
（四）制定出终身教育法以后，关键的问题，是严格贯彻执行。这是一个法治问题。为此，需要强调如下几点：（1）严格执法；（2）强制执行（如同义务教育一样）；（3）奖惩有力；（4）激励为主。
三、终身教育的保障机制
终身教育保障机制的建立要达到这样一个效果，首先让人们感到"必须学"，进而激发其自主性，递升到"我要学"的境界，然后给一个"让你学"的教育环境和条件，最后完成"学了好"的终极目的。而这个过程对每一个社会成员来说，都是循环往复、伴随一生的。
（一）加快劳动就业和干部人事制度的配套改革
我国劳动预备制度的确立，就业准入控制的实行，在就业的入口设置了必须靠学习提高自身素质的门槛。而企业内部，竞争上岗是最好的学习动因。竞争制度必然激励全体员工去提高他们的学习水平和工作能力。在机关，国家公务员制度的实施使职务能升能降、岗位能上能下、待遇能高能低、人员能进能出成为可能，而决定这一切的核心要素是个人的真才实学。事业单位的改革也在悄然进行，人们的危机感和潜能开始被激发出来。无庸置疑，只有建立起"竞争、激励、风险"三大机制，实行全员竞争、动态管理，人们才会去拼命工作、拼命学习。应当说，在许多领域已经和正在形成一系列促使人们必须学习的劳动就业和干部人事制度。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出："地方政府教育部门要与人事、劳动和社会保障部门共同协调，在全社会实行学业证书、职业资格证书并重的制度。转变传统的人才观念，形成使用人才重素质、重实际能力的良好风气。"目前的难点是在落实上还不到位，必须加快实施步伐。政策的制定是重要的，但更重要的是要有实施细则，是贯彻到每一个具体的人。
（二）拓宽经费筹措的渠道经费是物质基础，没有雄厚资金的支撑是构建不了终身教育体系的。
1．各级财政在确保教育经费三个增长（即各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长）的基础上，增设适当比例的全民终身教育专项投入。
2．开征终身教育税。根据各地经济基础，确定不同的比例。经济发达地区，可以高一点，欠发达地区可以降低，但必须有。新税种的开征不仅可以筹措部分经费，亦可强化全民终身教育意识。
3．成立全国终身教育发展基金会，吸收民间资金，接受社会组织和个人以及海外友好人士的捐赠。各省、自治区、直辖市及其所辖市地、县（市、区）均可仿效成立类似基金组织。
4．在省、自治区、直辖市筹建终身教育银行，充分发挥其融资功能。
5．扩大终身教育特别是非义务教育阶段的服务功能和范围，增加教育产业的收入，建立自身的"造血"机制，以利滚动发展。
6．促使"投资教育就是投资自己的未来"的理念深入人心，倡导和鼓励个人和家庭投资教育。
（三）建立全方位开放的教育制度
江泽民总书记曾指出："终身学习是当今社会发展的必然趋势。一次性的学校教育已经不能满足人们不断更新知识的需要。我们要逐步建立和完善有利于终身学习的教育制度。学校要进一步向社会开放，发挥学历教育、非学历教育、继续教育、职业技术培训教育等多种功能。普通教育、职业教育、成人教育和高等教育要加强相互间的衔接和沟通，为学习者提供多次受教育的机会。要以远程教育网络为依托，形成覆盖城乡的开放教育系统，为各类社会成员提供多层次、多样化的教育服务。"当前构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互衔接的教育体制，主要应从五个方面着手。一是最大幅度地实行宽进严出的招生制度，降低门槛，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业，普遍推广学分制和弹性学习制度。二是积极构筑人才立交桥。教育部门要认真贯彻江总书记的指示，解放思想，打通自己主管的各类教育之间相互衔接的通道。三是全力加速实施现代远程教育工程，形成开放式教育网络，消除教育的差别，尤其是东西部信息的不对称，实现跨时空的教育资源共享，扩大社会成员的受教育机会。四是要关注弱势群体，重视其个人基本学习权的保障，五是建立全面的学习成就认证制度。
四、终身教育民间组织的建立与完善
民间教育组织是推进终身教育必要的中继站和不可缺少的辐射源，在终身教育体系的构建过程中具有不可替代的巨大作用。尤其是在我国政府机关进行机构改革、精简人员、简政放权的历史变革后，民间组织的作用将会得到进一步强化和彰显，必将参与越来越多的社会行动和代替政府行使某些职能。因此，建立自上而下、纵横相连的民间终身教育组织网络，对推动和促进我国终身教育的发展与终身教育体系的构建将起到非常重要的作用。
无论在国内，还是在国外，民间组织在推进终身教育发展方面一直扮演着重要的角色。例如，中国成人教育协会、各地区的成人教育协会以及各行各业的成人教育民间组织，在协助政府有关部门组织和开展成人教育、终身教育活动中一直发挥着重要的作用，它们不仅参与组织和协调活动，而且还独立承担并实施一定的专项活动，如组织成人教育专题研讨会、独立承担课题等。
在国外，民间组织也非常热心于成人教育、终身教育，它们大多为非营利性的服务机构，对推进各自国家的成人教育、终身教育的发展起着重要的作用。
民间终身教育组织要发挥其应有的作用，应处理好以下几个问题：（1）要名副其实，避免虚设、空设民间组织。既然设立了民间终身教育组织，就应让其实实在在地存在着，有人有物有事，而不应搞形式主义、应付了事。（2）正确规范和引导民间终身教育组织的发展，充分挖掘其潜在的功能。建立民间终身教育组织应有政府的引导和规范，只有如此，才能发挥它们的基层辐射作用和联络桥梁作用。（3）民间终身教育组织的设立宜精不宜多。因此，在审批和检查时应严格把关，从严要求：宜设者设之，不宜设者弃之；规范者留之，不规范者去之。（4）民间终身教育组织自身应采取积极主动措施，切实推进本地终身教育的发展和终身教育体系的建立。由于终身教育体系的建立尚处于摸索和实验阶段，因此，民间终身教育组织应在这方面做出积极的努力，多做一些尝试性的探索。
五、构建终身教育体系的实施策略从国家发展的战略高度来讲，现阶段我国构建终身教育体系宜采取总体规划，分地区、分步骤实施的策略。
所谓总体规划，是指国家要有一个构建终身教育体系的总体方案或总体目标。这个问题在我国的《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等战略指导文件中已经指出，只要再作必要的细化（如2010年基本建立终身学习体系，那么在2010年之前这段时间应再细化一些，分几个时间段，确立每个时间段的具体目标等），就可制订出既宏观又具体的总体规划。
所谓分地区实施策略，是由我国的具体国情决定的。改革开放以来，我国的各项建设事业取得了巨大的发展，但由于地域、传统等诸多方面的差异，各地区的发展极不平衡，造成了东部沿海地区比中西部内陆地区发达，中部内陆地区比西部内陆地区发达的局面；而且即使同一区域（如东部沿海地区、中部内陆地区、西部地区）内部各地区之间也有相当大的差异（如珠江三角洲与黄河三角洲、长江三角洲之间有较大的差异）。这就决定了全面建构终身教育体系这一宏伟战略不可能按同一标准在全国各地区统一实施，必须有区别、有针对性地实施。目前可采取由东向西、分片推进的办法解决各地区之间的差异难题。具体可先在东部较发达的地区进行试验试点，待试验成功后先在本地区推行建立终身教育体系；在东部沿海地区大面积推行之时，可在中西部选取条件较好的地区进行试验试点，待东部沿海地区推行建立终身教育体系取得成功之后，再依据其经验并结合当地的试验分别在中西部地区进行推广，以期最终在全国建立终身教育体系。
所谓分步骤实施策略，是由终身教育自身的本质特点决定的。终身教育是贯穿人的一生的社会实践活动，它有两个显著的特征：终身性、全员性。终身性是指终身教育是从人的生命开始到人的生命结束的全过程教育，包括胎儿教育、婴幼儿教育、青少年教育、成人教育、老年教育等。全员性是指终身教育是面向全体社会成员而不是某一个人或某一部分人的教育。让一个人甚至一部分人一生坚持不懈地接受教育和学习是比较容易做到的，但若是让全体社会成员都能一生坚持不懈地接受教育和学习却是一个很难的问题，这仅靠愿望或强迫是远远不够的，还必须具备必要而又充分的条件（如时间、空间、财力、社会教育资源、教育机会等）。因此，构建国家的终身教育体系必须采取分步骤进行的策略。其中有如下含义：（1）全国要制定分步骤实行的战略指导方针，具体规定在某一段时间内应完成或达到的目标；各地要根据国家的指导方针，结合本地情况制定相应的分步实施对策。（2）作为分步实施的必要环节，应有选择地进行试点，做到由点到面，以点带面，最后实现普及。（3）分步骤实施应遵循先易后难的原则，先从简单的比较容易解决的问题入手，在条件较好的地区推行，逐渐过渡到难度较大的问题和条件较差的地区。（4）分步实施还应坚持先建立后完善的指导思想，在起始阶段不应求全责备、过分追求完美，而应当采取实事求是的态度，先建立后完善、先普及后提高。
六、终身教育体系监督机制的确立
监督机制是法治社会必不可少的关键组成部分。依法律法规建立起来的终身教育体系，只有依靠强有力的监督，才能不断得以完善和发展。借鉴国外行之有效的监督机制，结合我国构建终身教育体系的具体特点，我国终身教育体系的监督机制可采取以下措施。
（一）依法制定科学而又切实的评估指标体系，作为实施监督的客观依据。终身教育体系的评估不同于一般的学校教育评估。它不仅要体现对教育内容、教育方式、教育设施、教育手段、教育组织形式等的规定，而且要体现对教育者、受教育者尤其是成年人、社会流动人员及弱势群体等的关注；不仅要规定社会群体终身接受教育和学习的具体指标，而且要规定个体成员接受终身教育和学习的指标；不仅要体现历史、地域、文化传统等方面的差异，而且要体现社会经济、文明程度等方面的差异；不仅要有总体指标，而且要有分阶段实施的指标；等等。总之，构建这样一个指标体系，要有全面性、全局性、可行性。为此，可分为几个不同的下位指标体系来操作，如可先建立个人指标、团体指标，然后再综括出更大范围的社会指标；也可先分为硬指标、软指标分别构建，然后再综合成总体指标等。
（二）发挥执法机关和行政机构的监督作用，做到以法治教。执法机关和行政机构不仅是国家法令、政策的执行者，而且是国家法令、政策的有力监督者。它们对终身教育体系的监督与督促因为带有国家的意志而更具效力。同时，执法机关和行政机构可以直接对一些违规、违章事件或当事人进行惩处，更能显示出国家的政策、法规在构建终身教育体系中的威力和作用，同时也更能规范和约束社会团体和个人的终身教育行为。
（三）积极倡导社会公众的监督意识，充分调动社会公众参与监督的积极性。社会公众监督是各种监督机制不可缺少的而且有时是起直接决定作用的监督力量。在构建终身教育体系过程中，建立举报措施和保护、奖励举报人制度，是吸引公众积极投身监督的有效措施。公众对终身教育体系的监督可涉及各方面的问题，如政府构建终身教育体系的工作进度、工作力度、工作质量，终身教育经费的使用，终身教育设施的建设与使用等。
（四）加强新闻舆论监督，发挥新闻舆论强大的监督功能。随着新闻媒体社会影响力的加大，其强劲的监督作用亦日益突显。这种强有力的监督工具对各种社会行为（当然包括终身教育体系的构建）均会起到巨大的监督与促进作用。利用新闻舆论对终身教育体系中存在的问题和缺点进行曝光和批评，对其中的积极行为进行倡导和颂扬，能使人们了解工作中的失误和不足，从而采取有力措施进行矫治和改进，以确保终身教育体系的构建沿着预定的目标前进。
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