美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼一生提出了众多的政策建议，如稳定货币供应的增长、建立个人养老金账户、废除浮动汇率、改征兵为志愿兵制等，对美国乃至世界各国的经济政策产生了重要影响。惟独他提出的教育券(school voucher，一译学券制)理论，多年来一直处于众多的争议之中，至今也只在局部地区得到了试验。
然而，耄耋之年的弗里德曼可能怎么也不会想到，他在上世纪50年代提出的教育券，半个世纪之后会在遥远的中国大陆，在浙江的长兴县落户生根。
长兴教育券借鉴了弗里德曼教育券的形式，但更注重发挥政府的主导和宏观调控作用，把教育券变成了政府调整教育结构、调节社会公平的有效工具。
一种看得见的福利
2001年5月17日，本报一版一条消息引起了业内人士的关注：《政府扶持民办教育和职业教育的“一大创举”——浙江长兴向学生发放教育券》。长兴县教委为扶持民办的湖州清泉武术学校，决定从当年秋季新学期开始，为前来该校就读小学、初中的本县义务教育对象发放教育券，学生凭券入学，可减免500元杂费。同时，为鼓励学生报考职高，长兴县教委将给报考就读职高的初中毕业生发放300元的教育券。学校可以拿着学生交来的教育券，到县教委经审核后领取相应面值的资金用于办学。教育券诞生在长兴，可以说是一种偶然。
“2000年11月，我到美国考察，看到美国有些地方对教育的投入是通过给学生直接发放教育券来实现的。学生凭券可以进行自主的选择，到任何一所自己喜欢的学校就读。而在国内，政府对教育的投入主要还在于直接办学校。政府每年花在学生身上的钱，老百姓看不见。而用教育券的形式把补助发到每个学生的手里，政府对教育的投入就变成了一种看得见的福利。”长兴县教育局局长熊全龙这样对记者说。
看得见的教育福利，老百姓当然喜欢。那么，在我们国家现有的教育投资体制下，教育券这种形式是不是也有可资借鉴之处呢？熊全龙想到了长兴的民办教育和职业教育。
“民办学校义务教育阶段的学生没有享受到政府的教育福利，向他们发放教育券，体现了义务教育公平的原则，同时也有利于改变民办学校的弱势地位，有利于民办学校的招生；另外，由于近年来普通高中招生持续升温，职业教育走入了低谷，也需要通过发放教育券来扶一把。”在长兴推行教育券的思路慢慢地在熊全龙的心中清晰起来。
回国后，熊全龙和长兴县教育局推行教育券的想法很快得到了县委、县政府和省教育厅的支持。同时，从可行性来说，由于长兴近年来经济发展迅速，是浙江省的“小康县”和全国综合实力“百强县”，也有实力拿出一定的资金投向民办教育和职业教育，具备推行教育券的经济基础。就这样，2001年5月10日，长兴县教委出台了发放教育券的有关规定。2001年9月新学期开学时，首期两种教育券发到了学生手中。教育券诞生了。
“我们试行发放教育券的初衷，是扶持民办学校和职业学校的发展”，熊全龙说。
推行教育券政策的第一年，长兴县共发放教育券1845张，合计金额61.15万元，有4所学校接收了持教育券的学生。
长兴县是全国百强县，2001年财政预算内可用资金1.9亿元，这其中教育经费投入大概是8600万元。与这8600万元相比，去年长兴县用于教育券发放的61万元并不算多，只占7‰。然而就是这7‰，折射出一种全新的观念，也带来了一些积极的变化。
7‰的背后
“实施教育券措施以来，到清泉武校上学的长兴籍学生明显增加了”，熊全龙告诉记者，“发放教育券之前，清泉武校每年只能招40余名长兴籍学生，发放教育券后，从去年9月至今年春季，清泉武校已招收290名长兴籍学生，招生增加250人，增幅较大。”
看来，用资助学生的办法来支持民办教育，不失为聪明之举。清泉武校招生情况的这种变化在一定程度上说明了长兴县利用经济杠杆调整教育结构的有效性。虽然从目前来看，这种有效性还只局限于一所或几所学校，不足以影响到教育宏观结构的变化，但有了一种尝试，有了一个开头，总是好的。至少，它表明了政府的一种态度，给出了一种政策性的倾斜，让蹒跚学步的民办教育和滑入低谷的职业教育看到了一丝希望。正如有媒体评论的，教育券的推广，说明主事者开始用一种平等的眼光看待民办教育，民办学校开始享受“国民待遇”。几百元的教育券面值很低，但它背后是无价的馈赠：民办学校的信誉得到了权威部门的承认，从而促成了老百姓观念的转变——由不信任到衷心认可这些曾经徘徊在主流边缘的学校。对投资者来说，还能有什么比这更好的回报？几百元的教育券如果能换来投资者的信心，换来民间资金对教育的投入，长此以往，民办教育的繁荣不就指日可待了吗？
换个对象，对于职业学校来说，又何尝不是这样？实施教育券制度后，长兴县的职教招生形势有了较大改观，普教和职教得到了协调发展。2000年长兴职教招生1403人，到今年则增加到了3306人；职教和普教招生比2000年仅为0.73∶1，2001年、2002年均达到了1∶1。
根据社会经济对人才的需求和教育自身发展的状况，适时调整教育结构，保证教育培养出来的人才能满足社会方方面面的需要，这应当是政府的职责之一。长兴县的教育券实践，正好指向了这一目标。
“现在看，发放教育券收到了预期效果。一是民办学校、职业学校招生形势变好了；二是增大了外商来长兴投资的吸引力。2001年，长兴成功引进外来资金4500万元，县教育局出资500万元与浙江华盛建设有限公司联合新建了股份制形式的华盛虹溪中学。浙江花海国际有限公司投资1.3亿元正在新建大云昆中学校。”熊全龙说。
今年秋季新学期开始，长兴县的教育券又增加了新的功能。他们将教育券的发放范围从民办学校、职业学校拓展到义务教育阶段的各类学校，发放对象是贫困学生。小学阶段的贫困生每学期可获得一张面额为200元的教育券，初中阶段的贫困生每学期可获得一张面额为300元的教育券。从这个意义上讲，长兴县的教育券又成了调节教育公平、保证义务教育阶段每个孩子都享有平等受教育权的有效工具。这里所说的平等受教育权包含两方面的内涵：其一，民办学校的学生和公办学校的学生一样享有平等受教育权。虽然从目前的情况看，两类学校的硬件条件不同，师资不同，政府的投入力度不同，但有了这几百元的教育券，总是向平等的方向迈出了有重要意义的一步。其二，贫困学生和其他学生一样享有平等受教育权。对贫困学生来说，这几百元的教育券是保证他们平等接受教育的关键。政府通过发放教育券，承担起自己在调节社会公平方面的责任，这也是长兴教育券的又一作用。
调整教育结构，调节社会公平，只相当于长兴教育财政年投入额7‰的教育券在这里发挥出了四两拨千斤的效用。
确实，用以资助民办教育、职业教育和贫困学生的教育券，相对于公办学校学生的培养费用，并不算多。熊全龙说，2001年，长兴县的教育投入分摊到每个学生身上，大概是1000元多一点儿。这就意味着读完公立小学，每个学生平均享受国家教育补贴6000元。读完初中，每个学生平均享受国家教育补贴3000多元。比较而言，付给民办学校学生的500元，并不算多。既然民办学校承担了部分应当由政府承担的义务教育的责任，那么政府给民办学校一定的补偿，也并不为过。更何况这种补偿较之于政府对公办学校的投入，只是一个很小的数字。
据熊全龙估算，今年全县共有3220名学生享受教育券，总计要发放156万元的教育券。当然，与长兴县8600万元的教育投入相比，156万元无疑也只是个小数字。如果说这156万元真的能推进长兴县民办教育和职业教育的发展，能帮助更多的贫困孩子享有同样的受教育机会，则教育券功莫大焉！
长兴县把对民办教育的扶持用票券的形式发给学生而不是学校，这样一种“看得见的教育福利”的形式，表面看起来与弗里德曼半个世纪前提出的教育券有一定程度的相似之处，但进一步剖析下去，我们却看到了二者骨子里的区别。
同样的福利，不同的导向
对于政府来说，投资办好教育，是责任也是义务。至于把钱拨给学校还是发给学生，似乎只是个渠道问题。然而在教育券理论的创始者弗里德曼的眼中，就是这样一种渠道的转换，却能带来完全不同的效应。
弗里德曼认为教育券的好处在于，一方面能保持政府对于教育的投入，把看得见的福利发到家长或学生的手中；另一方面又可以通过增加学生对学校的选择权利，促使学校教育在竞争中提高质量。学校只有办好，才能吸引学生；学生多了，收到的教育券就多，从政府拿到的办学经费自然也多。长兴的教育券实践吸收了弗里德曼理论中的一些内容，同时由于中美两国国情不同，社会经济文化基础不同，教育发展的状况不同，长兴的教育券实践又带上了鲜明的中国特色。
首先，从政府投入方式看，有全部教育券形式和部分教育券形式的区别。弗里德曼主张政府应将所有的教育经费经过计算平摊到每个学生身上，除了发给学生教育券外，政府不再给学校拨款。而长兴的主体教育拨款还是流向了公立学校，其教育券发放的范围仅仅局限于民办学校中的义务教育段学生、初中毕业后就读于职高的少数学生和义务教育阶段的贫困学生。
其次，从学生选择的权利来说，有完全自主的选择与带有强制性的选择的区别。选择权是弗里德曼教育券理论的核心和基石。弗里德曼认为，学生凭券自主选择学校，可以促成学校之间的竞争局面，促使教育教学质量的普遍提高，最终让学生和社会受益。而长兴的教育券实践一开始就因为具有极强的指向性，学生的选择是一种带有强制性的选择，其范围还不是很大，只局限于民办教育和职业教育的少数几所学校。
再次，从教育券发挥效能的方式看，有市场调节和政府主导的区别。弗里德曼的教育券理论认为，学校与学生之间的关系是一种靠市场调节的关系。学校好比服务者，而学生则是消费者。因为选择权在消费者手中，服务者要想得到更大的发展，前提就是为消费者提供更好的服务。市场的供求关系决定了教育券的最终流向。相比之下，长兴的教育券则更具有中国特色，教育券的最终流向不是受制于学生的意愿，而是政府的导向。政府在向学生发放教育券的同时，也就限定了教育券的使用范围，必须是某一所或某一类学校。这也就是说，自主的选择遵循的是市场的规则，而带有强制性的选择却体现了政府的一种导向。
两相比较，长兴教育券实践同弗里德曼教育券理论的最大不同在于，前者更注重发挥政府的主导和宏观调控的作用，它给予学生的是政府导向下的一种选择权；而后者更注重通过市场条件下的竞争机制发挥作用。显然，长兴人对于教育券不是采取简单的“拿来主义”的态度，而是结合了自身的特点加以合理改造之后，为我所用。
面对现实生活中的一些教育难题，教育券已经作为一种设想或措施开始被一些地方关注。但如何让教育券发挥出更大的作用，如何处理好政府导向和市场选择之间的关系，进而促进国民教育的发展？这还需要很长一段时间的探索和实践。
教育券的现实意义
作为一种新生事物，长兴的教育券很快就得到了许多地方的呼应。在浙江，邻近长兴的湖州市和安吉县目前也在仿效推行教育券。在深圳，2001年该市教育局出台的《加入WTO后深圳教育的应对思路与措施》中就提出，对享受义务教育者提供教育券。政府给每个学龄儿童等同于现金面额的教育券，让学生自主选择学校就读，以教育券代替学费。另外，针对许多流动人口子女要么在高收费民办学校接受义务教育，要么就在“窝棚学校”就读的情况，出席深圳“两会”的人大代表、政协委员提出了建立政府对入学学生发放教育券制度的建议。对于民工子女的就学问题，浙江省教育厅厅长侯靖方也曾在本报发表文章，提出试行教育券制度的建议。其具体操作方式是：委托某个机构(如户籍管理部门)向尚处于义务教育阶段的流动人口子女发放一定面值的教育券，民工子弟学校可凭收取的教育券向有关部门领取等值的专款补充办学经费。教育券的经费来源可采用政府财政拨一点、外来人员出一点、用人单位筹一点的办法来解决。
看来，面对现实生活中的一些教育难题，教育券作为一种设想或措施已经开始被一些地方所关注。不过，在现行教育财政投入体制下，政府对教育的投入基本都流向了公办学校。要推行教育券，如果不改变现行教育投入体制，就必须在财政预算之内再增加一部分教育投入。从目前的情况看，上述这些地方之所以敢于设想或推行教育券，一个很重要的因素是经济实力。比如长兴，作为一个财政预算内可用资金近2亿元的全国百强县，拿出几十万上百万元推行教育券，当然不是太难的事。但对于范围更广大的中西部地区，对于许多财政收入本来就捉襟见肘的贫困县市来说，几十万元并不是个小数字。在这些地区，教育券能不能得以推广？如果可以，它又能发挥什么样的作用？教育券如何在政府导向和市场导向之间寻求一种合理的平衡，进而促进教育的发展？这还需要我们不停地探索和实践。
[档案] 1.教育券理论
早在1955年，芝加哥货币经济学派代表人物弗里德曼发表了《政府在教育中的作用》一文，该文后来收入其1962年出版的《资本主义与自由》一书。在文章中，弗里德曼首次提出了教育券(school voucher，一译学券制)理论，认为应该改变目前对公立学校的直接补助的教育投入方式，由政府向学生家庭直接发放教育券。也就是说，政府把本该投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到任何一所政府认可的学校，包括公立学校或私立学校就读。这样，政府可以通过发放教育券保持对教育的投入；学校之间也会因为学生掌握充分的选择权而增强了竞争，竞争的结果，是各学校教育教学质量的整体提高。
其实，主张教育券理论的不止是弗里德曼。1964年，英国经济学家皮科克和怀斯曼也提出了不必由国家直接投资教育，而应通过给家长凭券、资助或贷款的方式在自由市场下进行自由选择的主张。北京师范大学教育系的冯晓霞教授则在文章中将有关教育券的理论概括为两种模式：一种是“无排富性”模式，即给所有适龄儿童等面值的教育券，家长可以自由选择收费标准不同的学校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市场。弗里德曼的教育券理论即属于这一模式。另一种是“排富性”模式，这种模式认为前一种模式不能真正体现社会公平性原则，主张只给低收入者或有特殊需要的家庭以特殊的补助。美国社会学家詹克斯的理论属于这一模式。也有一些学者认为，应该根据学生家庭状况的不同发给学生不同面额的教育券，才能使经济资源达到较为公平的分配，政府应该制定一些基本的标准来规范接受教育券的学校。这应当也属于“排富性”模式。
2.美国的教育券实践
尽管教育券的提出已经是半个世纪前的事了，但有关教育券的理论在很长一段时间里并没有得到政府的认可，其原因众说纷纭。其中一个重要的因素，是旧教育体制下既得利益者——公办学校教师的代表教师工会的坚决反对，因为在教育券制度下，对私立学校的教育券资助越多，公办学校的经费就越少。另外，在一些拥有较好学校的城市社区，家长们担心推行教育券后其他学校的学生蜂拥而至，因此也持反对意见。还有，美国的私立学校多数属于教会学校，也有些属于营利性质的学校。对教会学校的资助，明显有推行“政教合一”的嫌疑；而将教育券用于营利性质的学校，则又违反了公共资金不得用于营利活动的原则。所有这些，都导致了教育券理论只能在局部地区试验而得不到大面积的推广。
直到20世纪80年代，鼓励竞争、允许个人自由选择、强调市场化的新自由主义和新保守主义在西方社会政治思潮中占据了支配地位；同时，由于西方国家经济普遍不景气，各国都希望在不增加公共开支的情况下维持和发展本国的教育事业，在这样一种大背景下，教育券理论开始引起人们的广泛关注。
政府资助的教育券实验最早出现在20世纪60年代末。到90年代，教育券开始付诸实践。1990年，美国威斯康星州密尔沃基市(Milwaukee)开始正式实施教育券制度。1995年，俄亥俄州的立法机构通过了克利夫兰市(Cleveland)教育券项目，从1996年起，该市正式推行教育券。1999年春，佛罗里达州议会批准全美第一个全州性的教育券实施计划。根据该计划，未达到州学业标准的学生可领取价值4000美元的教育券，转到任何一所公立或私立学校就读。目前全美共有一州两市推行教育券制度。
在政府投资的教育券计划之外，美国还有不少州有私人和私立机构资助的教育券。其中比较有名的是“美国学童教育机会基金会”。“地平线计划”就是该基金会在圣安东尼学区实施的一项资助教育券计划。该计划将为学区内低收入家庭的学生提供一年4000美元的教育券，供他们选择公立或私立学校。
[链接] 克利夫兰教育券项目教育券理论
今年6月27日，美国最高法院以5∶4的微弱多数做出了一个判决：俄亥俄州克利夫兰市支持家长们用政府设立的教育券送孩子上私立教区学校的教育券项目不违宪。舆论认为，这是一个“具有里程碑意义”的判决。
早在1995年，俄亥俄州的立法机构通过了克利夫兰教育券项目。该项目保证，给每个到私立学校就读的低收入家庭孩子至少2250美元的教育券。因为美国多数私立学校都是教区学校，政府的教育券用于这些学校就有推行“政教合一”之嫌，所以该项目一直受到强烈的批评。也正因为如此，6月27日的判决有可能成为美国公共教育的一个转折点。据称，它不仅为密尔沃基市和佛罗里达州已经推行的教育券项目提供了关键的宪法支持，也必将在美国掀起新一轮教育券项目热潮。
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