中国教育

聚焦“深入推进管办评分离”（上）

　　完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化——在党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标之下，如何深化教育管理体制改革？本报推出独家解读——

　　推进教育治理体系和治理能力现代化 

　　瞿振元  中国高等教育学会会长

 

　　曾天山 中国教育科学研究院副院长

 

　　杨银付  国家教育发展研究中心副主任

 

　　李希贵  北京十一学校校长

　　深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。

　　——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

　　日前，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式发布，掀开了全面深化改革的新篇章。在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的要求下，在加快转变政府职能的具体部署下，《决定》在深化教育领域综合改革的部署中，提出要“深入推进管办评分离”。其背后的深刻内涵与意义何在？教育管理体制改革为何屡推难动，难在哪里？构建政府、学校和社会之间的新型关系，权责如何明晰？围绕这些问题，记者近日采访了中国高等教育学会会长瞿振元、中国教育科学研究院副院长曾天山、国家教育发展研究中心副主任杨银付、北京十一学校校长李希贵。

　　从“管理”向“治理”转变传递何种内涵

　　过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和不够现代化的问题，也就是，不只是从上到下管的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。 

　　问：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是《决定》提出的全面深化改革的总目标。怎样理解这一总目标下的深化教育领域综合改革？怎样理解“治理”二字传递的深刻内涵？

　　瞿振元：当前的教育管理体制改革，要放到党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标中去理解。《决定》提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这个总目标既是国家的治理学说，也是我们改革的工作目标。长期以来，我们总是提“管理”，这一次《决定》突出了“治理”二字，而且还强调治理体系、治理能力要实现现代化，我认为这是非常先进的理念，可以说是《决定》的最大亮点。

　　我们应该深刻理解从管理到治理这一变化的深刻内涵。管理是从上而下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。可以说，随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。

　　在从管理向治理转变，推进国家治理体系和治理能力的现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化也就成了一个紧迫而现实的任务。不仅从高等教育看是这样，从基础教育、职业技术教育、终身教育体系建设来看，也基本如此。

　　杨银付：在全面深化改革的总目标下，教育领域综合改革也要努力以教育管理方式创新、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。创新教育管理方式的核心要求就是由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变。而教育治理超越了行政管理的视野，其核心是正确处理好政府、学校、社会的关系，并建立完整的治理结构。

　　问：您能否结合我国教育的现实情况，具体分析一下从“管理”到“治理”这一变化的必要性与现实意义？

　　瞿振元：从高等教育来看，无论是高等教育自身的发展和高等教育外部环境发生的变化，都对教育治理体系和治理能力现代化有现实的需求和现实的可能。

　　在高等教育内部，当前我国高等教育已经进入大众化，并且是中等程度的大众化阶段。1998年，我国共有高等院校1022所，有590多万名在校学生，而现在，我国高等院校已经有2442所，有3000多万名在校学生。过去的校均规模为5000人左右，现在为1万人以上。这些不能只理解为高等教育规模的扩张，而应认识到高等教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和民主诉求的不断增加。

　　除了高等教育自身的复杂变化，高等教育的外部环境也已经发生了巨大变化。首先，高等教育规模扩大后，高等教育的利益关联者显著增加。过去，高等院校学生人数少，很多人都不了解高等教育，觉得它神秘。而今天，读大学是平常的事情，利益关联者显著增加，更多的人能够感受高等教育，也更容易看到问题，这也是为什么整个社会都能评论高等教育的一个原因。其次，市场经济体制也要求教育体制与之相适应，当前很多高校的经费来源多元化，筹资集资的数量在增加，有的学校总体经费中，国家拨款不足1/5。受教育者走向社会的渠道即就业通道也进一步变化，市场在就业中起决定作用。教育国际交流合作的广度和深度也前所未有，等等。这些都说明高等教育的外部环境发生了重大变化。

　　高等教育自身的发展情况和高等教育外部环境的变化告诉我们，如果还停留在过去“管理”的概念下来发展教育事业，显然已经不相适应了。

　　现实情况要求高等教育管理向高等教育治理转变，推动中国特色现代高等教育治理体系和治理能力的现代化。强调由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理、由办教育向管教育转变、由管理向服务转变。

　　过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和不够现代化的问题，也就是，不只是从上到下管的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。

　　还有一点，从高等教育治理体系来看，我们提到的管办评分离，更准确的理解应该是管办评分立、分工、互动、协同，根据系统论的理论，任何事物都是相互联系的，管办评也无法完全分离。

　　问：为实现全面深化改革的总目标，《决定》专门就加快转变政府职能进行了具体部署，例如深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，特别是加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化等，都成为亮点。这些举措对深化教育管理体制改革而言，意味着什么？

　　杨银付：《决定》专设一个部分对加快转变政府职能进行部署。实际上，“国家治理体系和治理能力现代化”的一项重要要求，就是简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。新一届政府成立以来，就把职能转变作为第一件大事，迄今已取消下放334项行政审批等事项。这就是转变行政管理方式。在教育方面，我们也要努力以教育管理方式创新、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。

　　曾天山：这就意味着为深化教育体制改革创设了有利的制度大环境，是难得的历史机遇。大环境决定小环境，大气候影响小气候。以往推动的一些教育体制改革有的无疾而终，有的不了了之，有的成了“四不像”，就是因为大环境不支持，小环境不配套，局部改革难以推动和持久。这次从综合改革的角度加快政府职能转变，着重改变政府是全能政府的观念，着力改变政府闲不住手的状况，是对政府自身的彻底改革。

　　我理解的政府管理职能转变有三层意思，一是要分权，理顺政校关系、政事关系、政社关系，政府应当管的事一定要管好管住，着重方向把握和战略管理。二是要放权，政府要抓大放小，要舍得简政放权，把不该管又管不好的微观事务向学校放权，向中介放权，向社会放权，要加快现代学校制度建设，要加快事业单位经营型和公益型分类改革，成为真正的社会专业中介组织，要完善社会参与机制。三是要监权，善于运用综合政策工具（如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导）进行引导和问责。这三者关系处理好了，就能打破以往存在的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈，进入“各司其职，各负其责，相互支撑”的良性循环。

　　教育管理体制改革难在哪里

　　政府长期在放权和收权之间纠结，而事权不匹配，权责不统一，学校和社会也不愿接，给人的感觉是教育发展多改革少，简政放权喊得多做得少。因此，改革面临的最大困难不是改别人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能轻装前进。

　　问：1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国教育管理体制改革不断深入，改革至今，我国教育管理体制的现状如何？有哪些弊端？“深入推进管办评分离”的重要意义何在？

　　曾天山：教育行政体制是政府行政体制的重要组成部分，伴随经济体制改革和科技体制改革，教育体制改革自1985年以来不断推进，确实有很大的进展，特别是明晰了中央和地方权责，但并没有彻底改变行政独大的局面。公办学校办学基本听命于政府，各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，大多数评价活动都是政府自己进行或委托直属事业单位开展。这样政府既是办学的主体，又是管理的主体，还是评价的主体，决策、执行、监督一体化，相当于既当裁判员，又当运动员，还是解说员。这种现状带来的结果必然是自说自话，缺乏公信力，缺乏说服力，缺乏相互监督和相互制约，无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进，长此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育发展失去动力和活力。因此，推进管办评分离是现代教育管理制度的必然选择，是建设现代化教育强国的制度保障。

　　李希贵：从1985年至今，党中央、国务院先后召开了三次全国教育工作会议，一直在试图突破教育的计划经济色彩，还教育的本来面目，但是我们看到的结果却依然是管得过死、学校活力不足、社会参与程度不高，创新型人才培养机制基本没有形成。2010年教育规划纲要再次发力，提出要重点突破的也是“促进管办评分离”，快3年了，应该说没有取得实质性进展。市场的主体是企业，教育的主体是学校，办学是学校的事情，但是长期以来，学校需要的教师要由人事部门招聘，教师工资要由财政部门发放，教师职称评聘，也要由主管部门来管，学校成了局外人。更有甚者，一些地区连各个学校的学习进度也要按照主管部门统一要求来进行，长期以来，大一统的管理体制让校长无法施展抱负，学校千校一面，学生没有选择的余地，个性化培养无从谈起，这也是长期以来教育备受指责的根本症结所在。

　　《决定》给了我们很大的信心。只有政府、学校、社会各归其位、依法尽责，决策、执行、监督相对分离，这种“三角形”的体制才能形成相对独立、彼此尊重的关系，才能保障教育事业的健康发展。

　　杨银付：深化教育领域综合改革，可以从不同层面来理解，其中最具全局视野的，就是管办评分离的改革，因为它涉及教育的方方面面。它要求转变全能型政府的职能模式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的现代公共服务政府教育管理体制，构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育发展新格局。这一改革必将解放和发展教育生产力，解放和增强教育活力。

　　问：有人说，教育管理体制改革是教改中最难啃也必须啃的硬骨头，怎样理解？为什么1985年就提出放权，但感觉真正的放权很少，教育管理体制改革难在哪里？

　　曾天山：教育管理体制改革是教育改革的核心，也是教育改革的难点，为什么这么说？我理解，一是因为中国之大，人口之多，教育之复杂，非强有力的政府难以维持运转和持续发展；二是因为我国学校大多数是政府公办的，民办学校历史短暂，公民办学校内部治理结构还不完善；三是因为社会组织发育不成熟，独立的中介组织起步晚，公信力不足；四是因为改革者在切割自身利益方面，难以下决心、出狠手，多放事权，少放人事财物权，多放虚权，少放实权。这种状况导致了政府管理“不放权不行，放权也不行”的尴尬局面，长期在放权和收权之间纠结，而事权不匹配，权责不统一，学校和社会也不愿接，给人的感觉是教育发展多改革少，简政放权喊得多做得少。因此，改革面临的最大困难不是改别人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能轻装前进。

　　李希贵：所谓改革进入深水区、攻坚期，说白一点，其实就是改革到了需要革掉一些部门的“利益之命”的时候，他们手里把握这些权力已经成为习惯，甚至，没有了这些权力，有些部门就没有了存在的必要，有些岗位也没有存在的合理性。因此，我们必须充分估计改革之艰难，可以说，没有政府的强力推动，改革不会自动发生。

　　但是，我想特别强调的是，现在的情况已经与1990年以前完全不同了。那个时候的放权，是指教育行政部门放权给学校，而现在，在许多本来学校应该拥有的权力上，不仅学校没有了决定权，连教育行政部门也没有多少发言权，大都被人事、财政、发改等部门收去了，所以，在许多方面，教育部门已经无权可放，必须从政府层面认真排查梳理，把真正应该还给学校的权力交出来。

　　教育体制的弊端大家都很清楚，国外教育发达国家有比较成熟的体制可借鉴，国内也有成功的实践。2004年，我在潍坊市教育局任局长，潍坊市无论是老师还是校长，长期被行政级别带来的弊端所困，在潍坊市委、市政府的大力支持下，潍坊一次性取消了全市所有中小学校的行政级别，建立了校长职级制管理新机制，涉及930多名有级别的校长、副校长，他们的档案全部从组织人事部门转移到教育部门管理。教育改革的关键是党委主要领导的境界、胆识。虽然说“改革触动利益往往比触及灵魂还难”，但是经过实践检验，潍坊的校长尝到了改革的甜头。潍坊的中小学校长不用再去参加不相干的会议、活动，可以静下心来一心一意研究办学，依靠出色的办学业绩赢得比以往更多的尊重。改革难不难，关键看谁来推动。

　　再比如，给学校下放权力，不能靠文件、靠会议，也不能仅靠觉悟，关键是要有落实的措施。如果机制不改，即使换了人，往往也只能管一时。改到深处是制度，要把改革落到实处，还是要从制度的变革起步。

　　新型关系需要怎样明确权责

　　政府转变职能首先要转变“管”学校的思维，树立起以学校发展需求为导向的工作机制。学校自主办学，就是学校独立承担起立德树人的职责，最终实现依法自主管理教师、自主实施课程，按照章程办学。社会在参与学校办学中实现对学校的监督。 

　　问：教育部部长袁贵仁提出，深化教育领域综合改革，大的方向是构建政府、学校和社会之间的新型关系，这个新型关系应该是怎样的？具体权责应该如何明晰？

　　曾天山：构建政府、学校和社会之间的新型关系，我感觉不能再是“新瓶装旧酒”，而是扎扎实实改革、实实在在推进。教育领域管办评分离的内涵，就是政府管教育、学校办教育、社会评教育。

　　政府必须依法行政，转变职能、改进管理方式，加强宏观管理，变微观管理为宏观管理、直接管理为间接管理。坚决实行简政放权，落实学校的办学自主权，如招生、人事、财务、教学、学术、对外合作等权限。同时，注意发挥社会组织在教育评估监测中的作用，进一步调动行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性，鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育成效，适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务程序之中，作为完善评估监测制度体系的重要运作方式。

　　杨银付：政府在管理教育中，要改变直接管理学校的单一方式，综合运用立法、拨款、规划、标准、规则、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。学校是办学的主体，应依法保障学校的办学自主权，同时由学校承担起相应的责任。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，是对“如何办教育”的核心要求。在评教育方面，就是要推进专业评价，鼓励专门机构和社会中介机构进行评估，形成由政府、学校、家长及社会各方面参与的多元教育质量评价体系。

　　在管理—办学—评价的综合改革中，管理的改革和创新是上游，是基础性的，是首先需要改革的方面，它之所以重要，是因为管理上的放权，将为办学和评价上的创新提供空间，牵一发而动全身。办学的改革和创新是核心，从办人民满意教育而言，教育行政部门并不直接提供教育，教育行政部门提供的是教育政策，学校才直接提供教育，办学的质量直接决定着教育的质量，办学创新的重要性不言而喻。学校是教育的细胞，教育改革只有最终落实到学校层面，体现到教师和学生身上，才真正见到了实效。评价的改革和创新也十分重要，评价往往是指挥棒，下游的评价可以反过来带动上游的管理和中游的办学。例如，教育部今年出台了《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》，从品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况5个方面设立20项指标，这可以看作是教育部在管教育，设立了评价指标和评价规则，具体的评价可交给专业机构按照规则去评，而这一评价将反过来直接引导学校更好办学，改变片面应试倾向，全面实施素质教育。

　　李希贵：这些年，我在不同场合多次呼吁要加快制定《学校法》进程，用法律形式确定政府、学校、社会的关系。这个新型关系，我认为应该这样表述：政府宏观管理、学校自主办学、社会参与监督。政府转变职能首先要转变“管”学校的思维，树立起以学校发展需求为导向的工作机制。道理很简单，如果没有学校，教育局也就没有存在的必要，教育局的职责是全心全意为学校发展服务。学校自主办学，就是学校独立承担起立德树人的职责，最终实现依法自主管理教师、自主实施课程，按照章程办学。社会承担起过去政府管理的职能，在参与学校办学中实现对学校的监督。这三者不再是单纯的“管”和“被管”的关系，应该各司其职。否则，教育就会畸形发展。

　　落实《决定》提出的措施，将给我国教育带来深刻的变革，使教育真正回归到教学规律和人的成长规律。政府依法提供必要的保障条件，不再套用行政思维对待学校、管理校长，真正把办学的权力还给学校，让学校依法承担起应该担负的责任，这些改革必将释放出学校的巨大的活力。迈出这关键的一步，中国教育将焕然一新。（记者 俞水 易鑫）

　　《中国教育报》2013年12月5日出版