中国教育

改革普通中学的“官本位”体制并改革学校与教育行政部门之间的行政法律关系

　　1、我国现行公办中学体制是套用国家行政机关的组织管理模式。高完中行政级别相似县级，单设初中相似科级，学校党政工团负责人也套用党政机关领导干部管理办法，并享受对应的行政干部级别待遇。学校内部机构设置和干部配备也象同一行政级别的政权机关。机构小而全，因人设事，人浮于事。干部职务终身制，能上不能下，书记、校长等免职后仍享受原职级待遇。长期来，在学校校长等干部的选拨、任用工作中，腐败现象也非个别，中学校早已不是“清水衙门”。学校内部的整个运作机制，管理方式，工作方法及作风等基本上都是党政机关那一套。除了不再抓阶级斗争和在管理方法上主要增加了教师工作的质量和经济利益挂钩外，实质上大都没有新的东西在运作。

　　2、这些年实行的校长负责制，与原来实行的学校党支部（党委）领导下的校长（副校长）分工负责制相比，实质上只是权力在不同职务官员之间的一种转移。非但未触动官本位体制，反而连原学校党支部领导下的校长分工负责制下凡重要事项由支委会讨论决定的民主形式都废止了。校长一人说了算，决策缺乏民主，权力失去监督，问题更多，类似国有企业让个人承包。“市场经济”的法则，早以渗透进了公办中学的管理运作的全过程中。如买官卖官（象校长、书记等一类官职）；教师人事调动（如农村学校调进城内学校）得送钱送礼（行贿）；提干、职务升迁、调资晋级、评定技术职称等都要讲关系走后门。社会各种腐败现象在公办中学里大都不难看到，这些问题多年来都是公开的秘密。社会对教育行业腐败问题的揭露和批判主要着眼于一般性的行业不正之风方面，而对象2000年湖南隆回县、禾嘉县和广东电白县的高考舞弊大案的揭露；象对由电白县高考舞弊案深入查处过程中又深挖出来的电白县教育局主要负责人为首并牵涉中学负责人在内的贪污受贿犯罪窝案的揭露，还是很艰难的（注1）。公办中学行业内部腐败问题牵涉的面广，不少问题性质也严重，但由于揭露少，查处难，因此给局外人以“清水衙门”的假象。教育行业内部一些负责人的腐败行为又直接助长了教育行业的行风、学校的校风和教师的教风的败坏（注2）。班主任教师索要或收受学生家长钱物的情况普遍存在，更有甚者以各种方式“整治”、刁难学生（特别是差生）以达到迫使家长送礼的。在福建莆田县还发生由班主任教师主谋绑架学生向家长勒索钱财的恶性案件。（注3）。

　　传统的“伯乐相马”式的学校干部选拔、培养、任用方式本质上仍然是一种人治，把校长人选的优劣与否押在上级领导者个人（或几个人）具有任人唯贤的品格和慧眼识才的技术能力上，这种对学校校长人选的传统选拔模式，难以从源头上堵住学校干部人事任用工作上的腐败现象。以这种模式选拔任用学校校长等负责人，形成中学校长整体素质并不高于教师整体素质的现状。不少素质平庸、低下；甚至品格卑劣的人被任用在中学校长（含副职）职位上，误人子弟的局面长时期无法改变。这种干部制度，在当今大社会办大教育办优质教育的形势下，根本不可能满足和达到广大中学生家长（特别在城市）和学生本人（特别是高中生）普遍地对校长人选的较高素质的期盼和要求。

　　不少中学副校级以上干部人数超过编制的1倍、2倍甚至还有3倍的，派发“官帽”不计成本（注4）。

　　还有把根据统战政策安排民主党派和无党派人士担任政权机构中某些官职的干部政策也照搬到中学校校长（含副职）人选的选拔任用工作中来。付与从事教书育人工作的学校去担负“统战任务”。这又让某些人在学校干部岗位的人选安排工作中投机钻营或者安插私人。

　　再还有把党政机关选拔任用领导干部以年龄划线的政策规定照搬到学校校长、主任等人选的选拔任用工作中，不知或者无视现代学校教育要求中学校的校长同时在理论水平、工作能力、经验积累、道德修养、人格魅力等多方面都同时应该是一个出类拔萃者，对于名牌学校校长还应要求德高望重。并以此作为对整个学校工作指挥的功底，同时也成为凝聚全体教职员的力量，即“以德治校”。在现行公办中学人事制度和干部政策下，一般是不可能“培养”或者“造就”出接近这一层次的中学校长来的。

　　3、在这种官本位学校体制下，教育思想陈旧，管理水平低下，教育工作质量和效率整体低劣。工作不思进取，不负责任，缺乏活力。徇私舞弊，弄虚做假，形式主义等很普遍。各种违犯教育法规的现象屡禁不止。当代中学学校教育工作本身应该包含的普遍的科学性，深邃的学术性，各项教育、教学及管理工作的系统性，工作程序的规范性，严密的方法和求实的态度等大都只表现成为一种教职员（含校长在内）的简单的重复劳动。“蜡炬成灰泪始干”就是这种无生气，无活力，无创新的年复一年周而复始的状况的形象化写照（高校优秀毕业生大都因此不愿到中学任教）。以农业社会的观念，手工业时代的运作方式和铁饭碗体制下的心态来操作，是现在中学学校教育工作整体质量低劣，让家长普遍不放心，社会普遍不满意的现状产生的深层原因之一。

　　因此，应尽快改革现行学校体制。

　　（1）取消学校的行政级别。

　　（2）摒弃“一长制”，建立有效的法定的学校内部民主管理体制。

　　（3）应寻求一种公开、公平、公正的形式，使用科学的考评方法，不拘一格面向社会招聘校长和其他负责人。

　　（4）校长和国家干部身份完全脱钩。

　　4、改革基层教育行政部门和直属中学的“婆媳关系”——即调整现行的教育局和直属中学之间的行政法律关系。

　　地方基层教育行政部门对直属中学的领导管理体制类似一种“婆媳关系”。这从另一个方面反映了公办中学的官本位体制特征。在我国教育行政法律关系中，公办中学实质上是政府教育行政部门的延伸，或称为准教育行政部门，这也是我国事业单位体制上的一个特殊现象。政府教育行政部门不仅负有对学校的行政领导，工作指挥，人财物管理等职权；而且社会功利和经济利益也是捆绑在一起的。“一荣俱荣，一损俱损”。这种体制本身，决定了基层教育行政部门不可能对学校的违规、违纪、违法行为进行有效的监督和查处，这是学校各种违规、违纪和违法行为禁而不止，屡禁不止的体制上的根本原因，这并非仅靠“转变职能”就可以解决问题的。而应该从行政法律关系上进行调整和改革。否则，地方基层教育行政部门转变职能基本上只是一句空话。地方基层教育行政部门对直接隶属的中学的直接的全面的行政管理制度应该转变为主要依法行使对地方教育事业的各种规划、计划、安排和对学校教育工作的督导、检查、评估及处罚等职权上来。改变教育行政处罚只针对民办学校的现状，因为作为“老子”的教育局不可能铁面无私地去依法处罚作为“儿子”的公办学校。改革现行的地方基层教育行政部门和直属中学之间的“婆媳关系”，是否可以参考国营企业体制改革中的成功经验，让政府对学校的所有权和学校办学权分离，即所谓产权和“经营权”分离。可以考虑学校的产权直接由政府财政部门（或者属下机构）管理、经费也由财政部门直接发放。改变中学的财务收支、经济利益还有其它的各种功利与地方教委（教育局）捆绑在一起的现状。让地方教委（教育局）与学校的关系主要体现为一种监管关系。让学校成为一个直接对法律和法规、对政府和对家长（含学生）三方面都负责的社会公益机构。这种体制表面上好象削弱了政府对学校的管理，但只要法规配套，实际上是强化了政府对学校的管理——全心全意代表人民对学校进行管理。

　　多年来，一谈到体制改革，很多人就习惯搬出“招标”、“承包”、“租赁”、“买断”等这一类方案。对19世纪下半叶日本明治维新时期，带有浓厚封建色彩的资本主义改革模式表现出专注的兴趣。【当年明治维新那场带有资本主义性质的改革，由于没有一个广泛的社会性的资产阶级文化（人文主义文化）启蒙（教育）运动，没有一个政治上的民主法制相配套，于是在改革过程中主要受惠的还是那些官僚和新、老财阀（特别是和政府及官员有各种关系的）；到19世纪末20世纪初改革告一段落后，政治体制上只是以天皇专制取代了幕府政治。此后日本的军国主义道路（具体表现为对内镇压人民；对外扩张、与欧美列强争霸等），给日本人民和中国人民（包括亚洲其它国家人民）造成了深重的苦难。现行教科书在肯定明治维新给日本带来了民族独立，避免了沦为西方列强的殖民地的时候，没有明确指出这场改革中及改革后，日本中下层人民和后来中国人民（包括亚洲其它国家人民）所付出的代价，即通常说的改革的综合成本、后遗症等。】透过这种社会现象，不难看出在一些人的意识中，半殖民地半封建社会文化的沉淀是多么深厚。带有封建把头性质的管理方式与现代学校教育的属性风马牛不相及。一些由政府包办而没办好，也很难办好的事情，再由政府指定（包括委托）或变相指定人选来办，肯定也难办好。建立一个科学的制度比选用一个能人更靠得住。经济理论界人士认为民营企业都应摈弃家族式管理模式向现代企业制度过渡；公办学校为何不能摈弃“一长制”，建立民主管理体制？

　　如一些地方政府宁愿把“办得不好”（本是政府自己在办）的学校卖（或租赁承包）给个人，也考虑不到实行民主办学民主管理这一改革方向。“宁左勿右”是阶级斗争为纲时期干部们的普遍工作作风；这些年一些官员的改革思路和模式，为何从左的极端又滑向了右的极端？多数都是有各种利益驱动的（注5）。

　　5、建立以学生家长为主的学校教育工作质量外部监督机制

　　（1）把择师权部分下放给家长或者学生。由于现行教师人事管理制度是“铁饭碗”，能进不能出（退），且进入时实行行政派遣、安排、调动等制度，进入后又没有公平合理的择优汰劣机制，加上进人和用人问题上普遍存在的各种人缘关系，造成现行教师队伍整体素质低，已经不适应社会（特别是家长群体）的要求，很大程度上已经担负不起和完成不了当今社会赋予的职责和任务。

　　在国家事业单位人事制度正式改革之前，局部地方或学校搞的“教师招聘制”并无多大的实质性意义。是否能把教师的聘用权，上岗权等部份“下放”给学生家长（高中可“下放”给学生），特别是班主任教师的人选更应实行“差额候选”，使学生家长有权为子女选择教师（高中学生可自行选择），在校内使家长和部分学生择师、择班、转班等“合法化”。将此做为教师人事制度正式改革前的一种过渡形式。

　　在现行背景下，公办中学教师的任用不论是传统的安排方式或者现在时兴的招聘方式，都很难摆脱纷繁的人情关系，优化教师队伍的工作很难。如某中学高级语文教师，有时候写几十个字的应用文都不通顺，理科教师中这种问题就更多。还有的高级教师，在会上读文件，把“溺爱”（ni ai）读成“弱爱”(ruo ai)。评价教师整体素质优劣，现在的标准多是从学历文凭等级来看；忽视了本人的包括教育观念在内的整个社会价值观念状况、职业心理适宜程度、具体教书育人能力等这种和学历文凭同等重要的教师职业岗位人选的标准。若以后一种标准考核和衡量中学教师队伍现状，结论是非常悲观的。除社会历史原因造成现行中学教师队伍整体素质较低外；多年来，相关权势者通过各种合法或者非法的途径安插和接纳“关系户”进学校内当教师；在教师中任人唯亲等问题，也是造成教师队伍整体素质低劣的很重要的原因（注释6）。以法规形式给与家长和学生择师权，即把教师上岗下岗的决定权部分交给家长或学生，并规范化制度化，很多矛盾可得到化解，可减少政府很大的麻烦，也使优化教师队伍的工作方便易行，降低公办中学教师人事制度改革的综合成本。

　　（2）多年来以牺牲学生享受优良学校教育质量为代价的教师（包括校长）“在岗学历函授”或者“岗上能力培养”等培训模式废止的时机已经成熟。在岗教师学历教育（函授或者其它形式）；校长在岗培训等提高教师、校长素质的培训模式是在以“铁饭碗”为核心内容的事业单位人事体制下；并在若干年前的高学历人才非常缺乏的社会文化背景下，所制定的一种提高在职教师理论水平和工作能力的一种政策（措施），但这种措施是以牺牲在读学生的利益——未享受合格的（或者良好的）学校教育质量为代价的。教师在岗学历函授，一是说明学历未达标，不具备任职资格；二是在岗学历教育不可能不直接影响所承担的教育教学工作。这种特定时期特定国情下的一种权宜之计，现在还在继续贯彻执行，成为严重制约改善现行教师队伍文化结构（不是单指学历），优化教师队伍人员构成，提高学校教育工作质量的一种弊端。