中国教育

　　国务院办公厅日前下发通知，再次强调农村义务教育管理体制要“以县为主”，同时撤销乡级政府专门的教育管理机构。目前，这项改革正在各地展开。云南楚雄彝族自治州在实践中探索，从上世纪80年代起，就逐步撤销乡镇教育管理机构，实行以县为主、县乡结合的农村义务教育体制。对楚雄的实践，本报记者进行了专题采访——

　　以县为主　理顺体制

　　——云南省楚雄州农村义务教育体制调查

　　本报记者　王淑军　张帆

　　楚雄彝族自治州，地处云南中北部，全州辖9县1市。其中，国家重点扶持县7个，山区、半山区占全州面积的95％以上。然而，农村义务教育却搞得相当好。近十年来，未出现农村教师工资白条现象，全州2000年实现基本普及九年义务教育，截至2001年，小学适龄儿童入学率为99.1％，初中阶段入学率为100％。

　　日前，记者来到这里进行调查采访。

　　撤销乡级教育机构，没搞“一刀切”，是十多年间各县区自主选择的结果

　　在楚雄州教育局机关，分管教育的副局长琚华良谈话直奔主题。他介绍说，1985年前，全州128个乡镇政府都设有专门教育机构，称乡教办或者是文教助理、文教组，主要职责是管理农村小学。1985年，楚雄州委提出，农村小学应逐步形成县级教育局领导下的乡级中心完小和村小的农村教育分级管理体系。

　　实施过程中，该州没有“一刀切”，由各县区自主选择。其中一些县先行撤销了乡教办，实行新体制后，效果良好，对其他县乡起到了示范作用。这样，陆陆续续到1995年，全州所有乡镇都撤销了乡一级的教育管理机构。

　　1995年后，楚雄农村教育管理体制模式基本定型：一种模式是，县教育部门直接管理乡初中和中心学校，依托乡完小的乡中心学校直接管理辖区内的小学。这种模式在禄丰、武定等8个县市实行。另一种模式是，县教育部门直接管理乡中心校区，乡中心校区直管辖区内的初中和小学。这种模式在姚安、大姚两县实行。各乡镇的乡镇长直接负责教育工作，一名副乡镇长协助具体管理。为与当时的财政体制一致，教育经费仍列入乡财政预算。

　　这样，楚雄州各地农村中小学的人事管理和教育教学业务管理均上收到县，教育经费虽仍在乡财政，但由于乡财力薄弱，主要靠上级政府补助和转移支付来保障，因此也是事实上的“以县为主”。楚雄州十多年间从实际出发的探索，与当前中央的主要改革精神基本一致。

　　以县为主，确保了教师工资足额发放，教育资源统筹使用，利大于弊

　　对当前正在实施的“以县为主”的农村义务教育管理体制调整，许多地方在表示欢迎之余，心有疑虑。那么，楚雄的实践，利弊如何呢？

　　云南省教育厅厅长杨崇龙说：“利弊比较，要从全局出发。楚雄的做法，虽然也有不足，但实践证明对整个农村教育是利远大于弊。”记者在对大姚县新街乡和禄丰县勤丰镇的调查中，也深切感受到这一点。

　　大姚县是国家扶贫重点县，1986年撤销了各乡的乡教办，实行中心校区管理农村教育。记者冒雨来到新街乡，先看了两所普通的村小，由于尚未开学，学校有些冷清，但从校舍布局、教室、办公室的情况看，以及与校长的交流中，都感受到这里教育教学的井然秩序。记者来到该乡唯一的普通初中，参加了县、乡和中心校区领导以及部分中小学校长参加的小型座谈会。中心校区就设在该校。

　　说起撤销乡教办前后的变化，县教育局局长赵德江、新街乡党委书记苏正文和中心校区校长文鲜周各有体会。就教育经费而言，过去，由于乡财力弱，教育附加费征收的到位率也低，教师工资经常发不出；撤销乡教办后，通过上级转移支付等方式，经费得到基本保证。以去年为例，全乡财政收入257万，但教育经费仅正常运转就需330万，缺口部分因有上级转移支付，没有问题。

　　从人事和教育教学业务管理看，以前乡教办工作人员有五六名，占教师编制，用教育事业费发工资；撤销后，全县仅此就节省出70多个教师编制和每年六七十万元的教育经费。过去，常出现乡政府随意任命和撤换农村小学校长或任意调动教师的情况；撤销乡教办后，管理层次少了，县里的直接领导加强了，保证了教职工队伍的质量和稳定。

　　“以县为主”后，新街乡教育质量明显提高。1999年，这里“两基”通过验收，目前小学和初中入学率均达到100％。新街初中1998年被认定为省级三等初级中学，2001年被认定为州绿色学校。团山完小等2所小学被授予州级文明学校。1998年，中心校区把原来一所初中改制为农村综合初中，并合并成人文化技术学校，进行“三教统筹”，使教育资源得到有效合理使用。

　　记者在禄丰县及其勤丰镇的调查，情况相似。从全州总体情况看，这里较早进行管理体制的改革，促进了该州教育事业的发展。

　　做好县乡两级责、权、利的合理划分，调动县乡两级的积极性

　　撤销乡教办，以县为主，是否会影响乡政府的积极性？在禄丰县勤丰镇，镇党委书记董加才常说这样一句话：“不管好教育的领导不是好领导。”这个县大多数乡镇长都有这种意识。在禄丰，是否管好教育成为该县考核乡镇长的一项重要指标，确保了乡政府责任的到位。

　　禄丰对县乡两级教育方面责、权、利的具体划分，也是明确的：农村教育经费由乡筹措，不足部分由县保障；中小学校长由县乡两级共同考察，经乡同意方由县任命；县里主要管好乡中心学校和初中，中心学校管全乡中小学，重要事项与乡协商并向县教育部门请示；乡负责组织学龄儿童入学、控制辍学率，维护学校正常教学秩序等。

　　有十几年乡镇工作经验的董加才说，由乡里管的事项，他都亲自过问。1995年，该乡就实现了“两基”。此后为巩固提高，乡里克服困难，又建盖教学楼和教师住宅共20幢，还完成了勤丰中学从山腰向平地的搬迁。

　　撤销乡教办后，县一级的财政压力是否太大？禄丰县教育局党委副书记杨学敏介绍，从该县的实际情况看，自“九五”以来，中央、省和州的转移支付几乎每年都在增加，义务教育经费保障机制日益完善，财政压力已不再是最大的问题。

　　撤销乡教办后，交通不便的山区县，是否会出现乡村教育管理难以到位的问题？据记者调查，由于中心学校在管理体制中承上启下、与乡配合，专业化管理是到位和有效的。勤丰镇乡中心学校校长张学仁说，该乡大部分是山地，任校长3年来与其他同志一起边兼课边工作，苦吃了不少，但对管辖的15所学校、9个教学点和170多名教师已很熟悉，工作是有序的。

　　谈起楚雄的经验，州政府督导室副主任段福君概括为两点：县与乡职责要明晰，注意互相补位和配合；找准结合点，体制运行中县乡的两级管理在何处切入要清楚。琚华良则强调：“以县为主，不等于把乡甩开。”

　　目前，楚雄州根据国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》精神，在教师工资发放已上收到县的基础上，提出了进一步完善体制的目标：一是完善以县教育主管部门领导下的乡镇中心学校直接管理辖区内农村义务教育的管理体制。乡镇中心学校依托初级中学进行管理，设中心学校校长1人，副校长2人，教导主任1人，总务主任1人，均须兼课。副校长分别担任乡镇初中和中心小学校长。二是乡镇教育工作，直接由乡镇长负责。报州委研究后，实行中心学校校长进入乡镇领导班子，协助乡镇长管理具体教育事务。

　　四大好处和一个要点

　　竞若

　　农村义务教育管理体制的调整和完善，是件大事。此次调整，核心有两点：把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担；把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。

　　楚雄经验说明，“以县为主”起码有四大好处：

　　一、对学校和老师而言，经费有保障，白条不出现。近十年来，对农村教师工资打白条现象，不断出现，集中在经济欠发达地区，最高时曾超过100亿元。但是，在贫困县连片集中的楚雄，乡村教师工资全部按时发放。

　　二、对家长而言，孩子有书读，身上没负担。农村教育乱收费，也是一个禁而难止的问题，而楚雄没有出现，对此农民满意。

　　三、对政府而言，“两基”有保证，儿童少辍学。楚雄地处高原，境内群山起伏，东有乌蒙，南有哀劳，北有白草岭，交通不便，彝、汉、傈僳、苗、回、白、哈尼等多民族聚居，这里的儿童入学率超过99％，令人欣喜。

　　四、对未来而言，基础教育质量提高，青壮年文盲扫除，为社会的协调发展打下了良好的基础。

　　近几年来，在农村义务教育中出现的难题，在楚雄都得到了较好的解决，提前实行的“以县为主”的体制实属不易。

　　楚雄经验也特别提醒我们，调整中的一个要点就是：“以县为主，不等于把乡甩开。”明确职责，调动县乡两个积极性是尤其重要的。从财力的调配和提高教育质量、加强管理等方面来说，县一级无疑有更大的力量；但从做好家长工作，组织学龄儿童及时入学、控制辍学率，维护学校正常教学秩序等方面来说，乡镇也有就近和熟悉情况的优势。取长补短，相互配合，职责分明，监管得力，才有利于教育工作更上一层楼。

　　当然，各地经济状况不同，社会发展水准也不同，在东部经济发达的地区，许多乡甚至村的集体财力也相当雄厚，那么，加大对基础教育的投入，更应是义不容辞的责任。为子孙后代造福，应该大力提倡。