（本文系胡卫同志承担的教育部九五重点课题《中国民办教育研究》的阶段成果报告。参加课题研究的人员有：赵一成、杨雄、施南峰、华爱华、黄河清、孔祥骅、陈晓韵、柳菁、徐冬青、苏红、冯建军等。）
截止1997年底，根据教育部有关部门统计：全国各级各类民办教育机构约5万余所，其中具有高等教育学历文凭考试试点的民办高校已有157所；不具有颁发学历文凭资格的民办高校有1095所；民办幼儿园有24643所；民办小学有1806所；民办普通中学（初高中）有1702所；民办职业中学689所；民办中等专业学校1036所；其它教育机构2万余所全国各级各类民办教育机构在校学生约1066万人，招生约991万人，毕（结）业约878万人，在校教职工约52万人。民办教育的发展调动了社会各方面办学的积极性，增加了社会各方面办教育的投入，扩大了教育的规模，培养了大批国家急需的各类人才，满足了人民群众受教育的需要，推动了教育事业的改革和发展。民办教育已日益在为我国教育事业不可缺少的组成部分。一、背景与价值（一）背景 1．市场经济的发展 中国市场经济的发展，现代化进程的加快，呼唤着大批建设人才，对人的素质提出了更高的要求。为了迎接挑战和抓住机遇，中国政府提出了“科教兴国”的战略决策，选择了大力发展教育，改革办学体制，形成国家办学为主，社会各界参与，多形式办学模式的策略。
2．教育需求的增长 改革开放以来，分配政策向个人倾斜，公民个人金融资产迅速增长。到1997年底，中国居民储蓄存款四万九千亿，加上手持现金和其他有价证券，个人金融资产超过五万亿元，存在巨大的投资潜力和投资需求。富裕起来的人们对教育需求空前高涨，他们不再满足于公立学校的办学条件，而是希望子女在具备先进的教育设施、良好的教育氛围中接受教育。社会经济文化的发展，也使普通高中的入学需求大大膨胀，家长不愿意孩子接受定向性的职业教育，而希望提高他们的学历层次，增强他们的社会适应能力。
3．蕴藏可资利用的教育资源 中国民办教育的发展同源远流长的历史传统相关联。历史上，私学从力主“学在四夷”的孔子起，就没有断绝过。有的朝代私学占国家教育的一半，更有甚者，在两晋南北朝时期出现了私学“一枝独秀”的局面。即使秦朝采取“以法代教”、“焚书坑儒”禁私学政策，也仍有一些人在家著书立说，教授弟子。中国跨越二千多年时间的民间教育史说明，中华民族民间一向有着爱教、重教、兴教和从教的悠久历史传统，这些可贵的传统为今天复兴民办教育提供了宝贵的经验。
从现实看，中国经济的高速发展，使企业的经营资产和个人的金融资产投资办教育有了需要和可能。另外，社会上有一批离退休骨干教师愿意发挥余热；一些部门、企业及大批新建的住宅小区拥有闲置校舍为民办教育的发展创造了条件。
4．西方国家教育市场化的改革 进入七十年代后不久，在西方经济不景气的重击之下，各国的财政负担日趋严重，各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心。于是，纷纷将目光投注到教育的市场化改革。一方面，改革公立学校教育体制僵化、效率低下、质量不高的弊端，如：通过学校与政府部门签订合同，订立招生、课程、办学质量和财务等方面标准来换取政府的办学经费。另一方面，大力推动私立学校的发展，比如：1991年，美国出现了被媒体认为是历史上最为大胆的教育私有化计划，即以发明家爱迪生命名的“爱迪生计划”（Edison Project）。该计划原打算在1996年秋委前创办200所营利性私立学校，到2010年招收200万名学生，但由于种种原因，遇到困难而受挫。中国民办教育的兴起，在某种程度上也契合了西方国家教育改革的潮流。
（二）价值 1、弥补国家财政支出的不足 社会发展所带来的教育需要（包括高质量教育的需求）的高速增长与现有国家财力限制之间形成反差：教育投入不足，教育资源配置不合理，使教育无法适应我国经济飞速发展的需要。据有关资料显示，我国全日制在校学生约2。3亿人，占全球教育总人口的20%，规模位居世界第一；而年度公共教育经费为170亿美元，仅占世界各国教育经费总数11500亿美元的1。5%。以占世界1。5%的教育经费支撑占世界20%的教育人口，可谓穷国办大教育。但尽管如此，全国平均也只有74%的小学生能够升入初中，只有48%的初中生能够升入高中，只有47%的高中生能够升入高校。我国大学生占同龄青年的比例为6%。尽管近年来我国教育经费每年都较大幅度的提高，95年占国民生产总值达2。41%，96年达到2。44%，97年达到2。90%，但仍大大低于发展中国家4%的平均水平。即使按照中国教育发展纲要的目标。2000年达到4%，也只能是发展中国家90年代中期的水平。基于国家财力的限制，政府对教育的投入已不可能满足社会发展对教育的需求，因此，动员社会力量办学，充分开发和利用各种教育资源促进教育的发展，已成必然趋势。
2．增加教育供给方式的多样化和选择性 市场经济的发展不仅承认了利益驱动机制，而且在更深的层次上唤醒了人们的主权意识。也为人们的选择自由提供了条件。民办学校在某种程度上，满足了人们选择教育的需要。从这个意义上说，民办教育是一种选择教育。人们可以从各自需要出发，或者选择民办学校的条件、或者选择就读形式、或者选择教育的特色。目前，许多家长选择民办学校，更深层次上的原因是对公立学校缺少个性化教育的不满。
由此可见，民办学校的发展增加了教育供给方式的多样化和选择性。
3．促进教育的竞争 在计划经济条件下形成的大一统的办学模式，适应并曾经为中国计划经济的发燕尾服作出了重要贡献，但这种集中统一的办学模式，哪怕是最好的，如果没有竞争的压力，都不可避免地日益退化和僵化。而办学模式的多元化则是促进教育事业发展和进步的内在机制，是防止退化和僵化，淘汰落后的根本条件。近年来，出现的民办学校一方面，打破了国家统一办学的格局，实现从教育的“国家模式”向“社会模式”的转变，也就是从政府办学的单一主体向社会力量参与办学的多生主体转变，并且不断增加社会办学的份额；另一方面，民办学校的发展为现有的教育创造了一个更具竞争性的环境：民办学校作为竞争中的一个独立实体，在拥有可以进行创造性劳动的充分自主权和独立性的同时，必须为自身的生存和发展积极地参与社会竞争和教育内部竞争，以提高效率感和责任感；同时，民办教育的 展有力地促进公办教育的改革，近年来西方国家的教育改革经验已经证明了这一点。
4．提高学校的管理效率 民办教育的兴起和发展，一方面，实现了教育资源的合理配置，提高了国有资产的利用率（主要是指民办公助或公办民营的学校），另一方面，从成本、效益的角度分析，民办学校在一定程度上，解决了我们“穷国办大教育”事实上存在资源性、规模性、结构性、体制性浪费，提高办学效率。从长远看，中国义务教育距免费教育还有较大距离，这固然与经济不发达有关，但就教育具有的介于私人产品与公共产品之间的准公共产品性质而言，政府不有必要也不应该将教育全部包不来。非义务教育阶段，如高中，更应该按谁受益谁承担和高于当地政府提供的平均成本分担的原则收费。概言之，民办学校有可能实现教育投资（无论是国家还是社会个人）的效益最大化。
5．提高对家长的责任感 比起公办学校来，由于民办学校需要对绩效负责，因此它注重生源，更注重家长、社会对学校的评价。中国大部分民办学校的做法是：
（1）借鉴企业管理的“顾客是上帝”观念，把学生的需要放在主要位置，也就是常说的发挥学生的主体作用，注重发掘学生的潜能，实现因材施教。
（2）重视人格教育和良好行为规范的培养，譬如，在教育目标上提出了“学会生存、学会关心、学会做人”；在教育内容上注重培养学生的劳动观念、社会责任感、环境适应能力和心理承受能力，强调对学生进行社会实践的教育；在教育方法上，采取军训、野营、远足、游览历史名胜、访贫问苦和参加劳动等活动形式来锻炼学生的意志。
（3）强调教师的人格力量。从上海地区对家长的顺卷调查来看，89%的家长送子女进入民办学校教师在上述品质方面做得比公办学校教师好，他们对学生更关心和负责，或民办学校的教育风气好于公办学校。
二、特征与问题（一）基本特征 1．阶段性 改革开放以后，特别是1992年初邓小平南方巡视谈话以来，沉寂了几十年的民办学校迅速涌动复出，学校数量迅速增加，办学范围从成人教育向基础教育、职业教育向普通高等教育延伸。同时出了公办学校“转制”和境外机构或个人在华办学的新情况。纵观近20年来中国民办教育的发展，大致经历了以下几个发展阶段：
（1）第一阶段：起步探索时期（1978-1987）。1982年，全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条第四款规定“国家鼓励集体经济组织，国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第一次在宪法中对社会力量办学作出原则规定。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中更进一步指出：地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上鼓励单位集体和个人损资助学，但不得强行摊派。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第九条第三款又进一步重申：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求举办本法律规定的各类学校。”国家与政府对社会力量办学的支持和舆论向导，引起了社会的广泛关注，使沉寂30年的民办业余学校悄然萌发。
（2）第二阶段：稳步发展时期（1987-1991）。1987国家教委颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，同年国家教委和财政部还联合颁发了《社会力量办学财务管理暂行规定》提出：“各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校正当权益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓著者给予表彰和奖励。”这些法律性文件的实施标志着民办学校被纳入国家正常管理体系。各地还根据国家教委有关文件精神并结合本地区实际情况，制定了关于社会力量办学管理办法和一系列鼓励政策，使民办学校稳步健康发展。据1989年有关资料统计，仅京、津、沪等十几个城市，经教育行政部门批准的各种民办学校已有2000多所，在校学生达300多万人。截止1991年底，仅民办普通中小学，全国已达1199所，其中中学544所，小学655所。初步形成了多类型、多层次、多学科的民办教育体系。
（3）第三阶段：大力发展时期（1992年初以来至今）。1992年初，邓小平南方视察谈话和党的“十四”大以后，标志着民办教育进入空前活跃和发展阶段。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次明确表述了国家关于发展民办教育的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针。这十六字方针对我国民办教育的健康发展起了很大的作用。嗣后颁布的《中华人民共和国教育法》及《教师法》等一系列重要政策法规文件较为明确地指出了中国民办教育的性质、地位，提出了民办教育的总政策和一些基本政策。社会需求和政策导向，使民办教育如雨后春笋迅速发展到1997年底，各类民办教育机构发展到5万余所，在校学生已达1066万人。与此同时，北京、上海、天津等相继成立了民办教育的理论与实践展开研究。据统计，各地申报国家教委“九五”民办教育研究课题的多达17项，最后通过审批立项的共计6项。
2、区域性 中国各地民办教育的发展表现出明显的区域特征，下面列举四种具典型意义的教育模式。
（1）民办公助模式。上海在计划体制下国营公有制经济一直占主导地位。近年来上海私有经济虽然得到了迅速发展，但数量、规模远不能和南方各地区相比。因此，民办公助的学校成为颇具上海地方特色的一种教育模式，其特点是：由个人或团体出面承办，部分经费、条件由教育等部门予以资助。这类学校一般办学质量、学校声誉较好，面向工薪阶层，生源比较充裕，具有较强的市场竞争力和生命力。民办公助的一种新的形式是国有民营，它是指政府拿出一部分公立学校（主要是薄弱学校）进行转制实验，其校舍设备仍属国有，学校衽民办教育的管理体制，享受最大限度的办学自主权。
（2）教育储备金模式。广东珠江三角洲作为中国改革开放起步最早和经济最富庶的地区。为满足千百万富裕起来农民对教育的需求，采取了教育储备金发展办教育的模式。教育储备金是教育收费的一咱特殊形式：家长送子女入学时将一笔钱存入学校基金作为“本钱”；办学者按银行的中期储蓄利率，向学校基金贷款，用于学校建设和运作。学校基金将利息收入全额拨给学校为办学经费，用于支付学生在校的全部学习费用。学生毕业（或中途离校）时，学校基金将家长的储蓄金如数退还，不支付利息。教育储备金办学模式的特点是：高收费、大投入、学校硬件标准好，如生源充足，募集到的社会闲散资金多，学校发展速度就快，反之则可能产生风险。
（3）拾遗补缺模式。温州是我国十四个沿海开放城市中个体私营经济最为活跃的地区。截止1996年，温州私营企业达三千多家，股份制合次企业达三万七千多家，从业人员占全部人口的七分之一。由此，温州民办教育发展的特点是：面广量大、按需办学、大家办学、以短取胜、灵活多样、产教结合、拾遗补缺。既有全日制学校，也有业余学校；既有长期学习，也有短期培训。还实行经济人、社会人、文化人三结合的形式，既有专业户聘请教育家办学、知识青年办学、干部办学、退休教师办学，也有企业家聘请教育家办学，还有社会团体和经济实体办学，形成了低重心、多门类、多渠道、多主体的办学模式。
（4）扶贫教育模式。中西部老少边穷地区的民办教育和东部发达地区相比就显得捉襟见肘、步履为艰。表现为：教育经费馈乏，教学条件简陋，教师待遇低下，教育对象素质不高。因此，因地制宜、因陋就简，帮助失学青少年复学，弥补农村义务教育不足，则成为老少边穷地区民办教育模式的基本特征。
3、规范性 从民办教育的兴起到大规模的发展，中央、地方政府的主管部门都不同程度地参与了对民办教育的管理。尽管各地区对待民办教育的观念、做法不同，对民办教育的支持和管理办度很不平衡，但应当承认，中国民办教育的发展在逐步向规范靠扰，有些城市的民办学校已基本达到了规范人的办学要求，这为中国民办教育的长远发展打下了坚实的基础。
（1）制定政策法规。以上海为例：1994年4月颁布了上海市人民政府第61号令《上海市民办学校管理办法》，关于1994年6月起实施。1995年5月上海市教委制定实施《民办中小学申办、审批工作程序》。部分区县也相应制定了有关办法，有的还出台了民办中小学、幼儿园分等评估标准。
（2）健全管理系统。过去国家教委在成人教育司，现在教育部在教育发展司都设有专人兼职管理。各地方的教委均有人专职或兼职管理。由于从中央到地方教育行政部门加强引导与管理，保证了政府对民办学校的监督与管理权，从而保证了绝大多数民办学校办学方向对头，不以营利为目的，始终走在正确的轨道上。
（3）规范审批程序。民办学校的省（直辖市）审批一般由地方教委分管主任负责，有关职能部门牵头，督导、人事、财务、装备等有关处室共同参与。但是目前中国民办中小学的审批出现了一定的违反审批规定的情况，如：可以有地市县审批的民办学校，批准后应报省（直辖市）备案，但及时报省（直辖市）备案的仅占21%，致使教育行政主管部门无法及时掌握情况；有些在报审末获批准的情况下照样招生；有的甚至是先招生后报批，或者在不报批的情况下就自行招生。出现这类问题的主要原因是依法办学的观念尚末真正建立起来。
（4）成立中介机构。部分省（直辖市）相继成立了民办教育专业委员会或民办学校校长联谊会，通过调查与研究，提出对策建议，为教育行政部门决策提供服务；通过编撰出版民办教育杂志、召开研讨会、举行学术联谊等活动，为民办学校提供经常性的信息服务。
（二）两难问题 1．国家与市场 国家调控，也叫国家干预教育，即通过行政命令的方式管理教育，包括学校的经费使用、几务支出、人事任免、考试招生以及学校的教育教学，甚至课程设置、教学计划的安排。但是，国家干预教育的弊端也十分明显：由于受社会经济发展和国家财力不足的制约，国家包得过多，必然一方面造成教育投入不足，从而影响教育事业的发展；另一方面，又无法使潜在的教育资源得到充分的利用，现有教育自资源达到优化配置，学校又缺乏主动适应经济和社会发展变化的压力和活力；在新的形势下社会成员对教育的新需求不能即是反映和得到满足，社会成员缺乏自由选择自己受教育和从事教育头子的机会和权利等等。在西方，美国当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者费里德曼就认为：上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断。由于对其缺乏必要的市场竞争的约束，无论从经济从社会从教育上看都是失败的，因为它导致效率低下，资源浪费。学校对学生，学生对自己的学习均不负责。
与国家调控相对应的是市场调节，将市场竞争的原则运用于教育领域。以市场为导向，通过市场自发调节办学行为，实现教育资源的合理流动??从效益低的教育部门（学校）向效益高的部门自发流动。但用市场调节教育也有不可避免的缺陷，特别是在义务教育阶段，它与公共教育原则相背离。因为，有人认为，市场所关心的不是为公众提供服务，而是如何赚钱；企业所关注的是如何做到用最低的成本提供最廉价的产品。1991年美国全国教育协会（NEA）甚至通过一项决议，谴责私人企业创办牟利性学校的尝试，指出“如果牟利在为目的的话，儿童便退居次要了。”（许明等“当前西方国家教育市场化改革述评”《民办教育动态》1998年第8-9期P28）
在教育活动中，市场调节和国家调控历来是一对矛盾。虽然在不少教育经济学的理论中都有各自的见解，但无论什么流派都无法回避市场与国家缺陷的问题。从市场缺陷中可以引伸“时常悖论”，它导致市场效率的损害；从政府缺陷中可以抽象出“家家悖论”，它造成了退化和僵化。中国民办教育不能陷入国家与市场悖论的两难之中，应充分考虑市场经济体制确立的大背景，既探讨国家调控，也探索市场调节，将国家调控和市场调节兼顾作为民办教育发展的指导原则。
2、公平与效率 教育公平、教育机会等，这是教育现代化原则之一。一般说，教育机会均等：一是指每个人都有平等的接受教育的权利，或者说提供每一个人接受基本教育的机会；另一是指每一个人都有接受同等水平教育的权利。在现实条件下，多数人比较倾向于第一种解释。教育机会均等可以分为起点均等（即义务教育入学机会均等）、过程均等（即接受教育过程中享受同样的条件）和结果均等（获得同样的学历资格和获得同等水平的就业机会），并力图事先三者的统一。但是，在不同地区经济发展极不平衡、教育资源有限的情况下，教育公平、教育机会均等只能是一种良好的愿望。我国教育的发展面临现实的选择是：公平与质量、公平与效率。“当这种情况发生时，必须考虑替代方法和权衡利弊，目的不在于事行理想而在于达到一种合理和现实的折中和平衡”（菲力浦、库姆斯：《世界教育危机》，人民教育出版社1990年版，P264）
在现阶段，促成教育机会均等的有效策略应该是：首先保证义务教育阶段的入学机会均等，在其他教育中教育公平只能是事实上不平等条件下某种尺度的平等，即便如此，也是一个逐步推进的长期发展过程。其次，在高中及高等教育的发展上要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，也就是说教育资源是有限的，还有可能人人都享有高层次教育，只有在教育资源大幅度增加以后，才能提供更多的受教育机会，实现更多的公平。总之，我们追求的是效率优先的公平。第二，兴办义务教育主要是政府的责任。而专业教育（职业教育、特别是高中后的第三级教育、高等教育）政府投入的比例应低一些，应运用市场的手段，实行教育成本分摊，让家长和受教育者承担更多的教育费用。这也是一定意义上的平等，有利于增加全社会受教育的机会。第四，大力鼓励发展民办教育。作为市场经济和教育改革产物的民办教育，应该把提高教育质量和追求教育效益放在首要位置，这也是效率优先在民办教育中的体现。（胡瑞文：“市经济条件下教育机会均等的有限目标”，《上海高教研究》1998年12期P19）
3、学校的公益性与资本的寻利性 为弥补教育经费的不足，《教育法》第53条规定：“国家建立以财政拨款为主，其它多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办学校教育经费和稳定来源”。《教育法》第46条规定：“企业事业组织，社会团体及其他社会组织和个人可以通过适当形式，支持学校建设，参与学校管理。”可见，鼓励社会投资教育，是我国教育事业发展的需要。但学校教育是一项公益性事业，不能以营利为目的。究竟如何理解学校的公益性和投资教育资本的寻利性之间的关系呢？椒江“教育股份制”研究已作出了回答。
不以营利为目的，意味着举办者应将办学作为公益事业来对待，其目的在于促进社会公共利益的增长，同时还要求举办者不得将办学作为牟取特定群体??投资人经济利益之手段，即不得将在此过程中形成的收入作为利润分配于投资人。因此，判断办学者不得以营利为目的就需要从两方面来考察：首先，考查办学者的行为是否在实际上促进了当地社会的公共利益。现阶段，我国教育供给普遍不足，在义务教育阶段缺乏足够的高质量的教育机会，在非义务教育阶段，既有质量短缺，也有数量短缺。因此，一般来说，民办学校的出现总是增进了当地社会的公共利益。这说明，民办学校的公益性在总体上是一种客观存在的，这也是我们对民办学校公益性的基本判断。其次，应考察办学者对收益的处置。如果办学者将全部收益用于学校发展，这当然是不以营利目的的的纯粹形式。但是，现实中更多地是收益中只有部分被用于学校发展。
寻利是资本的本性，它必定要表现为保值或增值的追求。作为前者，它追求不低于通货膨胀率的回报；而作为后者，市场基准利率（通常表现为银行存款利率）是它的最低目标。投资教育并不等于投资教育。投资教育是不承担风险，也不求回报的行为。投资是一种有风险的行为，投资当然要考虑回报。如果不允许投资人获得任何回报，并以此作为制定政策和执行政策的指导思想，那就等于要求办学者捐资，这是超越中国现阶段发展水平的。其结果必然是民办学校的消亡或成为公立学校的点缀，重新回到公立学校的一统天下，而这恰恰不是中国改革的出发点。因此，正确理解“不以营利为目的”必须建立在对公众根本利益的把握上，辩证地对待学校公益性和资本寻利性的矛盾。（课题组：“椒江‘教育股份’研究”，《教育参考》1998年第6期P4）
4、公办教育与民办教育 公办教育，尤其是公办的义务教育，是由国家投资开办的，而国家的投资又是广大公民“纳税”的一部分。因此，公办义务学校应该面向每一位学生，对全体适龄儿童和青少年实施强制性的年限教育。这在《中华人民共和国义务教育法》中有明确规定：“所有公办中小学都义不容辞地承担普及义务教育，实施基础教育，实施基础教育的责任，凡适龄儿童、少年都有接受义务教育的权利，国家、社会、学校和家长应充分予以保障。”所以，政府对实施义务教育的公办中小学更应当讲究资源配置“公平”和“均等”，即学校不得在师资、校舍、设备、教育目标、教育内容、评价标准、收费等方面存在差异。
民办学校是由企业、社团、个人出资或公办学校转制开办的。它在承担义务教育任务的同时，更侧重于满足一部分人选择教育的需要。它的出现本身是对社会发展多元化的直接反映。从某种意义上说，民办教育是一种选择教育。因此，民办教育在定位上应不仅仅是公办教育在数量上的补充。在市场条件下，民办学校和公办学校都处在相同的竞争位置，两者都只有在满足家长和学生需要的条件下，才能获得生存和发展。
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